VI SAB/Wa 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Komisji Nadzoru Finansowego w skierowaniu sprawy nałożenia kary pieniężnej do mediacji postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 200,00 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego Pismem z 20 lipca 2018 r. X. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej "organ", "KNF"), w skierowaniu do mediacji sprawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu przez Sąd do skierowania tej sprawy do mediacji, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 27 kwietnia 2018 r., jak również o stwierdzenie, że KNF dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. KNF odmówiła skierowania sprawy nałożenia na nią kary pieniężnej do mediacji bez podania powodów takiego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, wydane postanowienie w tym przedmiocie pozbawione jest podstaw prawnych, gdyż organ zobowiązany jest podjąć mediację na wniosek strony oraz, że jest czynnością pozorną. Podniosła ponadto, że organ prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób nieefektywny (przewlekły). Skarżąca argumentowała, że organ odmawiając przeprowadzenia mediacji w sprawie, której charakter na to pozwala narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 13 k.p.a. Zdaniem skarżącej, świadczyłoby o całkowitym braku racjonalności ustawodawcy, który z jednej strony nakazuje organom dążyć do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a z drugiej daje niczym nieograniczone prawo do odmowy wyrażenia zgody na podjęcie działań zmierzających do takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła także kwestię inkwizycyjności postępowania administracyjnego, wskazując na poglądy dotyczące podwójnej roli organu w postępowaniu mediacyjnym oraz uznając, że organ nie jest i nie może być stroną postępowania, w rozumieniu przepisów k.p.a. Podkreśliła, że ustawodawca dokonuje precyzyjnego rozróżnienia pojęć "strona" i "uczestnik mediacji" podnosząc, iż przeprowadzenie mediacji jest obowiązkiem organu administracji, a uprawnienie do wyrażenia braku zgody na jej przeprowadzenie przysługuje jedynie stronom postępowania, a nie organowi administracji publicznej, w związku z czym, w ocenie skarżącej, postanowienie KNF z dnia [...] czerwca 2018 r. miało charakter czynności pozornej. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wskazać należy, że przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 – dalej "p.p.s.a.") stanowi, że przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy powołanej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie skierowania do mediacji sprawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W ocenie Sądu wynika to zarówno z uzasadnienia skargi, jak i z żądania zawartego w pkt 1 sentencji skargi tj. "zobowiązanie KNF do skierowania sprawy do mediacji, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r.". W myśl art. 96d § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), jeżeli uczestnicy mediacji wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. Jednocześnie w art. 141 § 2 k.p.a. wskazano, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy przepisy k.p.a. tak stanowią. W przypadku postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji oraz o odmowie skierowania sprawy do mediacji żaden z przepisów k.p.a. nie stanowi, aby na postanowienie wydane w trybie art. 96d § 2 k.p.a. przysługiwało zażalenie. Rozstrzygnięcia te nie kończą również postępowania administracyjnego oraz nie rozstrzygają sprawy co do istoty, mają bowiem charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego. Mogą zatem zostać zaskarżone, jedynie wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w skardze do sądu administracyjnego na ww. decyzję. W rozpatrywanej sprawie budzi wątpliwość, czy wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę formy odmowy skierowania sprawy do mediacji, prawidłowo organ administracji publicznej wydał w tym przedmiocie postanowienie, czy też powinien załatwić tego rodzaju żądanie w drodze "czynności", która może przybrać charakter materialno-techniczny. W tym miejscu wskazać trzeba na orzeczenia sądowe niekwestionujące przyjętej przez KNF formy postanowienia (vide postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/ŁD 514/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 133/18), jak również traktujące przedmiotowe zagadnienie jako: "czynność (...) podjętą przez organ w trakcie trwania postępowania, jakie toczy się przed tym organem, natomiast w innym może też być czynnością strony postępowania (...). Nie można jej zatem zaliczyć do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest to czynność jedynie przypisana organowi" (vide postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3178/17). W ocenie Sądu, powyższe poglądy prawne nie mają jednak znaczenia dla stwierdzenia dopuszczalności niniejszej skargi, gdyż jej istotą pozostaje żądanie zobowiązania KNF do skierowania sprawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej do mediacji, zgodnie z jej wnioskiem, a zatem zobligowanie organu administracji przez Sąd do wydania postanowienia o skierowaniu tej sprawy do mediacji, w trybie art. 96d k.p.a. Jak już bowiem wskazano powyżej, postanowienie lub inna czynność w tym przedmiocie są niezaskarżalne, gdyż nie kończą postępowania administracyjnego oraz nie rozstrzygają sprawy co do istoty, wobec czego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy skierowania sprawy administracyjnej do mediacji nie należy przy tym do aktów lub czynności organów administracji, na podstawie których strona otrzymuje określone uprawnienie lub zostaje na nią nałożony w trybie administracyjnym konkretny obowiązek, które w myśl art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. może obejmować skarga na bezczynność lub przewlekłość działania organu. Na tej podstawie można zatem stwierdzić, że regulacja art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zmierzającego do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania sprawy administracyjnej do mediacji, w trybie art. 96d k.p.a. Należy także mieć na uwadze uwarunkowania prawne prowadzenia mediacji w ramach postępowania administracyjnego, jakimi w myśl art. 96a k.p.a. są: charakter danej sprawy administracyjnej (w tym przypadku nałożenia kary pieniężnej) oraz dobrowolność podjęcia mediacji (także przez organ administracji). Przepis ten ponadto wyraźnie wskazuje, iż mediację przeprowadza się w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym nie pozostawia wątpliwości, że jest to postępowanie wpadkowe, w stosunku do postępowania głównego. W tych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji orzeczenia. W przedmiocie zwrotu wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.