II SA/Rz 762/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." Firma – Przewozowo- Handlowo- Usługowa w [....] (dalej w skrócie: "skarżący" lub "przewoźnik") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 stycznia 2018 r. w miejscowości D. pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonał kontroli pojazdu marki Volkswagen o numerze rejestracyjnym [...], którym skarżący wykonywał krajowy regularny przewóz osób na trasie [...] - [...] na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany w związku z wykonywanym regularnym przewozem osób, t. j. nie został wyposażony w boczną tablice kierunkową. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5.000 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej w skrócie: "u.t.d."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie t. j. m.in. dokumentacja fotograficzna, wskazuje w sposób niepodważalny, iż kontrolowany pojazd nie został prawidłowo oznakowany w związku z wykonywanym regularnym przewozem osób. Przedmiotowy autobus nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową, co oznacza, że nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym określonym w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.). Organ powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że brak na autobusie tablicy kierunkowej stanowi niezachowanie warunków technicznych pojazdu samochodowego. Organ I instancji podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. W przeciwnym razie, przedsiębiorca powinien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenia przepisów. Strona jako profesjonalista ma obowiązek i powinność zadbać o należyte wykonanie ciążących na niej obowiązków ujętych w przepisach regulujących daną sferę prowadzonej działalności gospodarczej. Organ I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania regulacji prawnej z art. 92c u.t.d. Skarżący nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek dowodu przemawiającego za zastosowaniem tego przepisu. Przepis ten dotyczy tylko sytuacji wyjątkowych, trudnych do przewidzenia tj. sytuacji, których nie można przewidzieć podczas planowania zadania przewozowego nawet pomimo zachowania należytej staranności. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby takie okoliczności zaistniały w sprawie. W rozpoznawanej sprawie przewoźnik uchybił swoim obowiązkom, co było bezpośrednią przyczyną stwierdzonego naruszenia. Organ wskazał również, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania też art. 92b u.t.d., ponieważ możliwość jego zastosowania istnieje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń czasu pracy kierowcy, zaś w niniejszej sprawie takich naruszeń nie stwierdzono. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022) oraz Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść przepisów powołanych jako podstawę prawną decyzji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że uznaje za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Wskazał przy tym, że organ I instancji prawidłowo określił stronę postępowania, którym jest skarżący wykonujący w dniu kontroli przewóz regularny na podstawie zezwolenia nr [...] na linię regularną [...] - [...] - [...] - [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie kontrolowany pojazd był autobusem regularnej komunikacji publicznej, który powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - boczną i czołową. Odpowiedzialność za właściwe wyposażenie autobusu spoczywa na skarżącym, który powinien dopilnować, aby pojazd, którym wykonywane są przewozy regularne, spełniał warunki techniczne i był właściwie wyposażony. Organ wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie ma zastosowania lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., albowiem nie był to przewóz regularny specjalny, czyli dotyczący określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, lecz przewóz regularny w komunikacji publicznej, dostępnej dla ogółu pasażerów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tablice kierunkowe zamieszczane na autobusach regularnej komunikacji publicznej pełnią funkcję informacyjną - dzięki nim potencjalni pasażerowie uzyskują wiedzę o trasie (kierunku) przejazdu i możliwości zawarcia z przewoźnikiem umowy na przewóz poprzez zakup biletu. Zarówno brak tablicy kierunkowej, jak i niewłaściwe informacje na niej zamieszczone, powodują podobny skutek dla potencjalnego pasażera - brak wiedzy lub błędne przekonanie o kierunku wykonywanego przewozu. Celem ochrony praw pasażerów korzystających z komunikacji publicznej ustawodawca przewidział sankcję za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, w tym za niedopełnienie obowiązku rzetelnego informowania pasażerów o kierunku wykonywanego przewozu. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a., zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Zaakcentował przy tym, iż na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno- prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też nastąpiło określone zdarzenie. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Nieznajomość obowiązujących przepisów prawa nie stanowi natomiast przesłanki określonej w art. 92c u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił wreszcie, że w rozpatrywanej sprawie art. 189f k.p.a. nie znajduje zastosowania, z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a., w tym zakresie nie stosuje się. W przypadku decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku - także w art. 92b ust. 1 u.t.d. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne prowadzone było wobec podmiotu niemającego w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego, a w konsekwencji decyzje administracyjne organów obu instancji zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, 2) lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz przepisów § 17-23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegające na błędnej ich wykładni, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania, 3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z treści protokołu kontroli drogowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika jednoznacznie, że skontrolowanym przewoźnikiem wykonującym przewóz była E. W. (adres siedziby podmiotu: [...]-[...] . ul. Z. [...], nr NIP: [...]). Tymczasem postępowanie administracyjne toczyło się wobec przewoźnika R. W. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "B." Firma Przewozowo-Handlowo-Usługowa R. W. (adres siedziby podmiotu: ul. [...] [...], [...]-[...] [...] nr NIP: [...]). Obydwaj wyżej wymienieni przewoźnicy są zupełnie różnymi podmiotami, posiadającymi zupełnie różne firmy, adresy siedziby, numery NIP, REGON. Skarżący przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podniósł ponadto, że brak tablic kierunkowych należy zaliczyć do braków wyposażenia i oznakowania, nie zaś do naruszenia warunków technicznych pojazdu. Ponadto skarżący zarzucił również naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W jego ocenie treść unormowań odnoszących się do bocznej tablicy kierunkowej autobusu budzi wątpliwości interpretacyjne, o czym świadczą powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odrębności na temat wykładni § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. W związku z tym powołany wyżej przepis rozporządzenia wraz z przepisami sankcjonującymi brak bocznej tablicy kierunkowej organy winny zinterpretować na korzyść skarżącego. Skarżący podkreślił przy tym, że zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. podnosił w odwołaniu, jednak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do niego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego, normujące zakres i tryb prowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. O wadliwości zaskarżonej decyzji przesądzają dwie okoliczności. Po pierwsze, z protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2018 roku wynika jednoznacznie, że jako przedsiębiorcę wykonującego transport przyjęto: E. W., [...]-[...] [...], ul. Z. [...]. Do akt sprawy załączono wypis zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego na rzecz tego podmiotu. Uzasadnienie decyzji tak I, jak i II instancji w żaden sposób nie tłumaczy, z jakich przyczyn i w oparciu o jakie ustalenia ostatecznie przyjęto, że transport wykonywany był nie przez E. W., lecz przez stronę skarżącą. Treść uzasadnienia decyzji musi wskazywać na okoliczności pozwalające zrekonstruować proces stosowania przepisów prawa, co na gruncie niniejszej sprawy przekłada się na konieczność wykazania nie tylko tego, że pojazd nie spełniał przewidzianych przepisami prawa warunków technicznych, ale również, jaki podmiot wykonywał przy jego wykorzystaniu transport drogowy. Argument drugi: w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podano, że kierujący pojazdem J. K., podczas kontroli okazał zezwolenie na linię regularną [...] – [...] – [...] – [...] oraz zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...]. Jak już wyżej podano, przedmiotowe zezwolenie obejmuje E. W., stąd czynienie na jego podstawie ustaleń, mających uzasadniać nałożenie kary na skarżącego Sąd ocenia jako wadliwe. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przyjmując, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy poczynią ustalenia eliminując wskazane uchybienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.