II OSK 20/19

Dnia 2 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 63/18 w sprawie ze skargi O. S. na przewlekłość Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz O. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. III SAB/Wr 63/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi O. S. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszaniem prawa; III. nakazał Wojewodzie [...] rozstrzygnięcie sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: O. S. obywatel U. (dalej: skarżący) złożył [...] czerwca 2018 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jego wniosku z [...] grudnia 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji; 4) przyznanie od organu na jego rzecz 6 000 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.), 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że [...] grudnia 2017 r. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim Delegaturze w J. w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związki z prowadzoną działalnością gospodarczą. W odpowiedzi, skarżący otrzymał pismo z [...] stycznia 2017 r. wzywające do uzupełnienia dokumentacji, co uczynił w wyznaczonym terminie. Skarżący przed otrzymaniem pisma wzywającego go do dostarczenia brakujących dokumentów, wniósł (za pośrednictwem pełnomocnika) o wgląd do akt sprawy i przyspieszenie postępowania. Z powodu braku podjęcia działania w jego sprawie przez Wojewodę jego pełnomocnik złożył (w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.) ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec dalszego milczenia organu wniósł skargę na przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 63/18 wskazał, że Wojewoda rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Oceny tej nie zmienia fakt, że dostarczone przez skarżącego zgodnie z wezwaniem (pismem z [...] stycznia 2018 r.) dokumenty wpłynęły do organu [...] lutego 2018 r. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący przedłożył brakujące dokumenty za pośrednictwem Poczty Polskiej [...] lutego 2018 r. czyli w zakreślonym przez organ terminie czternastu dni od doręczenia mu wezwania o dostarczenie dokumentów, które nastąpiło [...] lutego 2018 r. Organ jednak w dalszym ciągu pozostawał bezczynny. Według Sądu I instancji, dodatkowo takiego braku działania organu nie usprawiedliwia fakt, że [...] stycznia 2018 r. Wojewoda zwrócił się, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych urzędów z zapytaniem o wpływ pobytu skarżącego na terytorium Polski na bezpieczeństwo i obronność RP. Bierne oczekiwanie na aktywność innego organu, nie jest bowiem przyczyną niezależną od Wojewody, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej we W. z [...] stycznia 2018 r. (z pieczątką wskazującą, że wpłynęła ona do urzędu [...] stycznia 2018 r.). Tak więc działanie Policji nie mogło stanowić usprawiedliwionej przyczyny opóźnienia w działaniu Wojewody. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że wyznaczenie przez Wojewodę w piśmie z [...] stycznia 2018 r. terminu załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2018 r. świadczy, że treść art. 36 § 1 k.p.a. jest rozumiana przez ten organ nieprawidłowo. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie tylko nie wskazał przyczyn wyznaczenia nowego terminu, nie uzasadnił dlaczego jest to termin tak odległy, ale również nie pouczył skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia. Sąd I instancji wskazał, że termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany przez ten organ. Nawet skarga do Sądu nie zmieniła bierności Wojewody w tej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda dopuścił się również naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że pomimo wniesienia ponaglenia, które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego we W. [...] kwietnia 2018 r., zostało ono przekazane Szefowi do Spraw Cudzoziemców dopiero [...] maja 2018 r., czyli po upływie miesiąca. Według Sądu I instancji, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której, organ administracji w typowej sprawie nie wydaje decyzji w trybie art. 35 k.p.a., natomiast wyznacza zupełnie dowolnie, z naruszeniem zasad wynikających z treści art. 36 § 1 k.p.a., nowy termin do załatwienie sprawy, którego też nie dotrzymuje. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie Wojewody jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że po bezskutecznym dla strony upływie wyznaczonego dowolnie terminu, organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, że nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w piśmie z [...] stycznia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co kłóci się oczywiście m. in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w tej sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd i instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd I instancji zauważył przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). Na wniosek skarżącego, Sąd I instancji przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd I instancji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez radcę prawnego [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu II, IV i V sentencji. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: - art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w związku z art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie wykazano, aby działanie organu polegało na celowym ignorowaniu lub też lekceważeniu swych obowiązków, celowym przedłużaniu postępowania i było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, jednocześnie pominięcie przez Sąd I instancji istnienia okoliczności obiektywnych, przede wszystkim ogromnej ilości wniosków w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składanych przez cudzoziemców do organu, co niewątpliwie wpływa na terminowość załatwiania tychże wniosków. - oraz w konsekwencji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, podczas gdy Sąd nie ustalił, by skarżący doznał jakiegokolwiek uszczerbku materialnego (szkody, straty, krzywdy itp.) w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, który należałoby zrekompensować, zaś przyznana kwota [...] zł nie została w sposób dostateczny uzasadniona jako rzeczywiście adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Z uzasadnienia nie wynika, dlaczego w ogóle Sąd I instancji przyznał skarżącemu tę kwotę, jakie okoliczności sprawy konkretnie za tym przemawiały, jakimi kierował się kryteriami oraz jakie okoliczności brał pod uwagę w jej miarkowaniu. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość działania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że w sprawie niniejszej przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, art. 149 § 2 p.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu przez zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty [...] zł, co jest działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony Sądu I instancji wobec stwierdzonej przewlekłości organu. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II, IV i V sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania ewentualnie: 2) na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II, IV i V sentencji wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi O. S., jako bezzasadnej w zaskarżonej części. 3) zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że wnoszący niniejszą skargę kasacyjną organ administracji zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S. wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie przychylił się do wniosku organu o nieprzeprowadzanie rozprawy i rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w głównej części zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (D. U. Nr 34, poz. 173) dodał do przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Po dniu wejścia w życie tej zmiany (17 czerwca 2011 r.) sądy administracyjne mają obowiązek, przy stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekle prowadzonego postępowania, dokonania oceny czy zaniechania te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy odpowiedzieć na pytanie, co to jest przewlekłość mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo w związku z treścią przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana, także w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody [...] wniosek skarżącego (złożony [...] grudnia 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). W jedynym piśmie skierowanym do skarżącego w tym postępowaniu, organ poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie z jego wniosku zostanie zakończone do dnia [...] maja 2018 r. W tym piśmie organ wezwał ponadto skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Dysponując tymi dokumentami, po ich dostarczeniu przez skarżącego, organ nie tylko nie dotrzymał wyznaczonej przez siebie daty, ale nie zrobił w sprawie nic, nie informując przy tym o nowym terminie załatwienia sprawy, w myśl 36 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powyższe dowodzi, że Wojewoda [...] rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Oceny tej nie zmienia fakt, że dostarczone przez skarżącego zgodnie z wezwaniem (pismem z [...] stycznia 2018 r.) dokumenty wpłynęły do organu [...] lutego 2018 r. Skarżący przedłożył brakujące dokumenty za pośrednictwem Poczty Polskiej [...] lutego 2018 r. czyli w zakreślonym przez organ terminie czternastu dni od doręczenia mu wezwania o dostarczenie dokumentów, które nastąpiło [...] lutego 2018 r. Organ jednak w dalszym ciągu pozostawał bezczynny. Braku działania organu nie usprawiedliwia fakt, że [...] stycznia 2018 r. Wojewoda zwrócił się, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do właściwych urzędów z zapytaniem o wpływ pobytu skarżącego na terytorium Polski na bezpieczeństwo i obronność RP. Sąd I instancji słusznie zwrócił jednocześnie uwagę, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej we W. z [...] stycznia 2018 r. (z pieczątką wskazującą, że wpłynęła ona do urzędu [...] stycznia 2018 r.). Działanie Komendy Wojewódzkiej Policji we W. nie mogło stanowić zatem usprawiedliwionej przyczyny opóźnienia w działaniu Wojewody. Ma rację Sąd I instancji, że wyznaczenie przez Wojewodę w piśmie z [...] stycznia 2018 r. terminu załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2018 r. świadczy, że treść art. 36 § 1 k.p.a. jest rozumiana przez organ nieprawidłowo. Wskazać należy jednocześnie, że umieszczona na wstępie pisma z [...] stycznia 2018 r. uwaga, że w niniejszej sprawie kontakt z inspektorem w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony pracownika prowadzącego postępowanie nie sprzyja wykonaniu obowiązków organu wynikających z treści art. 12 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w piśmie z [...] stycznia 2018 r., znak [...] nie tylko nie wskazał przyczyn wyznaczenia nowego terminu, ale także w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego jest to termin tak odległy. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany przez ten organ. Również wniesienie skargi do Sądu I instancji nie zmieniło bierności Wojewody w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 5-6 z którego wynika, że niniejsza sprawa jest skomplikowana w aspekcie postępowania dowodowego w porównaniu z wieloma innymi sprawami administracyjnymi. Według skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie zostały ujawnione kolejne dowody, które nie były znane organowi na początku postępowania. Skarżący kasacyjnie organ na str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że już sam wzór wniosku składanego przez cudzoziemców w tego rodzaju sprawach przekonuje o skali koniecznych w sprawie ustaleń, dokonania wnikliwej analizy stanów faktycznych poszczególnych przypadków, w stosunku do danych konkretnych osób (cudzoziemców, którzy często, z przyczyn całkowicie zrozumiałych, popełniają błędy przy składaniu wniosku). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, o skomplikowaniu tej konkretnej sprawy, także w aspekcie postępowania dowodowego, świadczy niewątpliwie również treść pisma skierowanego do strony w dniu [...] stycznia 2018 r. Odnosząc się do wyżej opisanej argumentacji skarżącego kasacyjnie organu wskazać należy, że w treści wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2017 r. na str. 3 w zakresie informacji na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi napisano "kierowca samochodu osobowego/taksówkarz kierowca". Jako podstawę prawa wykonywania pracy przez cudzoziemca napisano: "umowa zlecenia". W opisie podstawowych obowiązków na stanowisku pracy napisano: "prowadzenie taksówki". Z treści ww. wniosku nie wynika, że niniejsza sprawa może być zaliczona do skomplikowanych. O skomplikowaniu tej konkretnej sprawy wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie świadczy również treść pisma z [...] stycznia 2018 r. W sytuacji, w której z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wynika, że cudzoziemiec będzie wykonywał pracę jako kierowca, taksówkarz nie jest zrozumiałe wezwanie cudzoziemca w piśmie z [...] stycznia 2018 r. do dostarczenia do Urzędu w terminie 14 dni: "Uchwały powołującej Pana na prezesa zarządu firmy wraz z wynagrodzeniem pobieranym z tytułu pełnionej funkcji". Z treści pisma Powiatowego Urzędu Pracy we W., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. Delegatura w J., Oddział Zamiejscowy, Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2017 r. wynika, że wykonywanie pracy powierzonej cudzoziemcowi będzie polegać na pracy jako kierowca taksówki osobowej na terenie W. i okolic. Wymagania stawiane kandydatom to: "wykształcenie bez znaczenia, minimum rok stażu pracy w zawodzie, prawo jazdy B". Nie można w opisanych wyżej okolicznościach uznać niniejszej sprawy za skomplikowaną i wymagającą prowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego. Na podstawie niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej przez Wojewodę [...] stanu faktycznego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione wywody, nietrafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, który wydał zaskarżony wyrok, ustalony przez ten Sąd I instancji stan faktyczny, nie uprawnia do uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Umknęło uwadze skarżącemu kasacyjnie organowi, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. gwarantuje nie tylko szybkie wydanie rozstrzygnięcia, ale także szybkie załatwienie sprawy, rozumiane jako zakończenie sprawy w całości. Praktyka stosowana w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] w sposób rażący godzi w zasadę szybkości i wnikliwości postępowania. Jej skutkiem było pozostawanie skarżącego w niepewności co do otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy w sprawie, której nie można uznać za skomplikowaną. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał te wnioski, które Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kwestii zaistnienia w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak przyjętej przez Sąd I instancji oceny okoliczności, co do których organ podnosi, że nie dawały one podstawy do uznania, że opóźnienie w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy spowodowane zostały przyczynami niezależnymi od organu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku uzasadnił z jakiego powodu na wniosek skarżącego przyznał mu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W uzasadnieniu wyroku na str. 8 Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie może budzić takiego zaufania w szczególności treść uwagi umieszczonej na wstępie pisma z [...] stycznia 2018 r. skierowanego do skarżącego. Zawartość ww. pisma nie zawiera bowiem treści, która ma charakter indywidualny odnoszącej się do skarżącego i jego sytuacji faktycznej i prawnej w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznana na rzecz skarżącego suma pieniężna w wysokości [...] zł została przez Sąd I instancji prawidłowo uzasadniona jako rzeczywiście adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłości, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgłoszonego żądania, zatem nie można przyjąć, że Sąd ten działał niezgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem tego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych powołanych w uzasadnieniu wyroku przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną organu, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podsumowując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji pojęcia "stanu przewlekłości mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa", co doprowadziło do prawidłowego zastosowania art. 149 § 1a, p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. i uznania, że w sprawie zachodzi taka przesłanka. Sąd I instancji w tym zakresie dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.