II GSK 82/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt III SA/Po 570/18 oddalającego sprzeciw M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2018 roku sygn. akt III SA/Po 570/18 oddalił sprzeciw M. N. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2018 roku w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. – działając w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2018 r. o nałożeniu na M. N. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 marca 2017 r. podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego z naczepą stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywania przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące. Organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone pierwotnie wobec I. Z., wszczął natomiast odrębne postępowanie wobec M. N. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że organ I instancji nie dokonał wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie dokonano wyczerpujących ustaleń w zakresie transportu wykonywanego w dniu 22 marca 2017 r. Organ II instancji stwierdził, że umorzenie postępowania wobec I. Z. i wszczęcie postępowania wobec M. N. było oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, organ II instancji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że organ I instancji nie dokonał wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wskazano także, że na tym etapie postępowania nie przesądzono w jakikolwiek sposób, że strona skarżąca może być podmiotem odpowiedzialnym za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu I instancji organ II instancji słusznie zauważył, że w sprawie nie dokonano dostatecznych ustaleń w zakresie charakteru kontrolowanego transportu wykonywanego w dniu 22 marca 2017 r. Prawidłowo również stwierdził organ II instancji, że umorzenie postępowania wobec I. Z. i wszczęcie postępowania wobec M. N. było oparte na niekompletnym materiale dowodowym. W wytycznych dla organu I instancji organ odwoławczy szczegółowo wskazał na liczne uchybienia dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, prawidłowo organ II instancji zobowiązał wobec tego organ I instancji do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy (w tym m. in. dokumentów), mogącego potwierdzić lub podważyć twierdzenia strony i świadków. Organ I instancji został też zobowiązany do jednoznacznego określenia, na czyją rzecz był wykonywany przejazd w dniu 22 marca 2017 r. i do ustalenia charakteru tego przejazdu. Zdaniem Sądu, z powodu wskazanych przez organ odwoławczy uchybień w gromadzeniu materiału dowodowego i jego ocenie, uzasadnione jest stanowisko organu, że nie mógł on dokonać samodzielnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ zasadnie wskazał, że organ I instancji musi uzupełnić w znacznym zakresie materiał dowodowy sprawy i dokonać ustaleń faktycznych dotyczących charakteru przewozu wykonywanego w dniu kontroli, w tym ustaleń dotyczących podmiotu wykonującego przewóz, podmiotu, na rzecz, którego przewóz był wykonywany. Zasadnie jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie było podstaw do umorzenia wobec skarżącego postępowania, jako bezprzedmiotowego, ze względu na brak wyjaśnienia okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego, Sąd na podstawie art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Powyższy wyrok w całości zaskarżył Skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia 14sierpnia 2018 r., pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy I i II instancji administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że strona jako osoba prywatna naruszyła przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (t. jedn. - Dz. U. Z 2012 r., poz. 1265 ze. zm.) z załącznika nr 3 lp. 1.1 oraz 6.1.1 tj. wykonywanie przewozu bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażony w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ wniosków strony oraz nieuwzględnienie przez organ charakteru przejazdu w dniu kontroli i pominięcie w całej rozciągłości faktu braku jakiegokolwiek związania dokonywanego w tym dniu przejazdu z działalnością firmy (nie wystawiono żadnej faktury, nie wykonano żadnej usługi, nie zawierano żadnych umów, nie wykonywano żadnego przejazdu w celu zarobkowym czy niezarobkowym); d) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i skrajnie skromnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które w obecnej postaci, aktualnie, nie tylko nie odpowiada, w pełni, wymogom stawianym w tym zakresie ustawą, w tym nie wskazującym, w sposób jednoznaczny, podstaw leżących u podjęcia takiej decyzji przez Sąd, bez uwzględnienia całokształtu indywidualnych okoliczności stanu faktycznego, co łącznie, w konsekwencji swej, uniemożliwia, aktualnie, przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego, poza przypadkami, o których mowa w § 2 tego artykułu. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym oddalono sprzeciw M. N. od decyzji kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia 14 sierpnia 2018 r., którą na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. organ uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia 9 lipca 2018 r. o nałożeniu na M. N. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu drugiej instancji, jakim jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, aczkolwiek uruchamia postępowanie sądowe, to jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pierwszy z nich, to jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 68 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 14 sierpnia 2018 r. jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji nie uchylił wskazanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej ze względu na brak jego uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP wskazał, że doszło do ich naruszenia przez stosowanie w postępowaniu administracyjnym "wybiórczych procedur". Nie wyjaśnił jednak jakie "wybiórcze procedury" zostały zastosowane w postępowaniu administracyjnym. W zarzucie trzecim skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ wniosków strony oraz nieuwzględnienie charakteru przejazdu w dniu kontroli i pominięcie faktu braku jakiegokolwiek powiązania dokonanego przejazdu z działalnością firmy. Formułując zarzut skarżący nie zauważył, iż organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w tym brak ustalenia charakteru kontrolowanego transportu, co Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował oddalając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że decyzją kontrolowaną przez WSA w wyniku wniesienia przez stronę sprzeciwu była decyzja GITD uchylająca decyzję organu pierwszej instancji z powodu niedokonania przez ten organ wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ drugiej instancji w wytycznych dla organu pierwszej instancji szczegółowo wskazał na liczne uchybienia dotyczące przeprowadzonego przez WITD postępowania dowodowego, w szczególności zauważył, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono kompleksowo okoliczności przejazdu wykonywanego w dniu 22 marca 2017 r., a umorzenie postępowania wobec I. Z. i wszczęcie wobec M. N. było oparte na niekompletnym materiale dowodowym, Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się między innymi tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwiło jego kontroli instancyjnej i nie pozbawiło NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został przepisami p.p.s.a. i granicami wniesionego środka zaskarżenia. Skarżący pominął bowiem okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie WSA nie rozpoznawał skargi na decyzję, ale wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji i zobowiązany był go rozpoznać w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., co zostało wyżej omówione. Niezrozumiałe jest podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.