IV SA/Wr 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski ( spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę w całości. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w Z., działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej u.o.p.), zwolnił W. R. (zwanego dalej stroną lub skarżącym) ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2015 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu [...] maja 2015 r. Okręgowa Komisja Lekarska MSW w K., orzeczeniem [...] przyznała skarżącemu trzecią grupę inwalidzką i uznała go za całkowicie niezdolnego do służby. Komisja stwierdziła również, że inwalidztwo istnieje od 28 maja 2015 r. i zachodzi związek pomiędzy zdiagnozowanym schorzeniem a służbą w Policji. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2016 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na uchylenie orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] maja 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego, wystąpiły zatem dwie kumulatywne przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), gdyż zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, które następnie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, zakończone ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Następnie decyzją nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stwierdził wydanie przedmiotowego rozkazu personalnego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (skład orzekający w P.) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Zatem mimo oparcia rozkazu personalnego nr [...] o orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w K., które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w dalszym ciągu istniała podstawa do zwolnienia strony skarżącej ze służby w Policji jako osoby niezdolnej do jej pełnienia z powodów zdrowotnych. W takiej sytuacji wydane rozstrzygnięcie – zdaniem organu – odpowiadałoby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wobec tego organ nie mógł uchylić przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i ograniczył się tylko do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów procesowych, albowiem w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie rozkazu personalnego i wydanie nowego rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby z datą zwolnienia przypadającą po dacie uprawomocnienia się orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] lutego 2018 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (pkt I) oraz rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (pkt II), a także o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 1 września 2015 r. w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o.p. (pkt III). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji okazało się nieprawidłowe. O ile bowiem Komendant Powiatowy Policji był zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza po upływie dwunastu miesięcy od dnia zaprzestania przez niego służby z powodu choroby, o tyle nie uwzględnił on zmiany okoliczności faktycznych, które pojawiły się w niniejszej sprawie w toku postępowania wznowieniowego. Jak wynika bowiem z punktu 6 rozdziału III części C orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2018 r. inwalidztwo skarżącego istnieje od dnia 1 września 2018 r. Tym samym w dacie wydania rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. w dniu [...] sierpnia 2018 r., nie powstała jeszcze przesłanka do dokonania tego typu czynności. Zmiana ta świadczy zatem – zdaniem organu odwoławczego – o konieczności wydania nowej decyzji, niebędącej tożsamą w swej treści z rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r., w której data zwolnienia ze służy zostanie określona zgodnie z orzeczeniem CKL na dzień 1 września 2018 r. W takiej sytuacji zasadne było w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła w całości decyzję organu drugiej instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1 i następnych u.o.p., poprzez wadliwe przyjęcie i w konsekwencji zastosowanie terminu zwolnienia ze służby na dzień 1 września 2015 r., gdy tymczasem pierwszym możliwym dniem zwolnienia ze służby w Policji mógł być dzień 13 marca 2018 r., tj. dzień następny po dniu wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego przez CKL z dnia [...] lutego 2018 r. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie prawidłowej daty zwolnienia go ze służby, która w jego ocenie nie może być datą wsteczną i musi odnosić się do konkretnych okoliczności. Taką okolicznością było zaś uchylenie orzeczenia komisji lekarskiej, stanowiącego podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby i wydanie nowej opinii lekarskiej w dniu [...] lutego 2018 r. przez CKL. Najbliższą zatem możliwą datą zwolnienia funkcjonariusza ze służby mogłaby być data rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, tj. [...] czerwca 2018 r. Konieczność przyjęcia nowego terminu odejścia ze służby wiązać się również musiało z ustaleniem nowej podstawy wymiaru świadczenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stąd też wyeliminowanie z obrotu prawnego wymagała również decyzja wydana w pierwszej instancji, albowiem powinna ona zawierać poszczególne składniki uposażenia na stanowisku zajmowany przed zwolnieniem ze służby z uwzględnieniem dokonanych w tym czasie podwyżek. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podkreślił, że przyjęcie nowej daty zwolnienia ze służby odgrywa kluczową rolę w jego sytuacji faktycznej. Przyjęcie zaś stanowiska prezentowanego przez organ prowadziłoby w istocie do nieusunięcia żadnego ze skutków wadliwego zwolnienia go ze służby. Poza tym daty powstania inwalidztwa (1 września 2015 r.), na którą powołuje się organ – w ocenie skarżącego – nie sposób łączyć z terminem zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Przepis ten bowiem uprawnia, ale i zobowiązuje organ do zwolnienia ze służby funkcjonariusza w oparciu o prawomocne orzeczenie właściwej komisji lekarskiej. W niniejszej zaś sprawie takim orzeczeniem było dopiero orzeczenie CKL, nie zaś orzeczenie OKL w K. z dnia [...] maja 2015 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślił również, że w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie zwolnienia ze służby organ winien wziąć pod uwagę nie datę wydania orzeczenia komisji lekarskiej, a jego treść, określającą m.in. kategorię zdolności do służby oraz datę powstania inwalidztwa. Przy tym organ był tym wskazaniem związany i nie mógł przyjąć innej daty niezdolności do służby, aniżeli data ustalona przez komisję lekarską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i na podstawie należycie ustalonych okoliczności faktycznych. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że zostało ono wydane w trybie nadzwyczajnym, to jest w ramach wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W niniejszej sprawie przy wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] organ oparł się o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nie budziło wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Podstawę do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowiło bowiem orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] maja 2015 r., które następnie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...]. Z datą uprawomocnienia się tego wyroku doszło zatem do sytuacji, w której skarżący został zwolniony ze służby bez istnienia ku temu ustawowej przesłanki określonej w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przy czym jak stanowi art. 43 ust. 1 u.o.p., zwolnienie policjanta ze służby na podstawie tej przyczyny nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Przepis ten ma zaś zastosowanie także w stosunku do tych policjantów, którzy – tak jak skarżący – przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby zaprzestali jej pełnienia z powodu choroby (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 16/13). W takiej sytuacji należało zatem ponownie dokonać oceny stanu zdrowia skarżącego z punktu widzenia jego zdolności do pełnienia służby. I ocena taka została dokonana przez Centralną Komisję Lekarską MSW w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2018 r., w którym stwierdzono trwałą niezdolność skarżącego do służby, zaliczając go jednocześnie do drugiej grupy inwalidzkiej i przyjmując, że jego inwalidztwo istnieje od dnia 1 września 2015 r. Podkreślenia wymaga, że powyższe ustalenia były dla organu wiążące, zarówno w kwestii oceny stanu zdrowia, jak i daty niezdolności skarżącego do służby, która przypadała już po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania pełnienia przez niego służby z powodu choroby wywołanej zdarzeniem z dnia 25 lutego 2013 r. Dlatego też organ nie miał innej możliwości aniżeli przyjąć wskazaną przez CKL datę powstania inwalidztwa, jako datę zwolnienia skarżącego ze służby, zasadnie stwierdzając, że w tym dniu utracił on możliwość jej wykonywania. Zaprezentowane przez skarżącego stanowisko w zakresie uznania, że datą jego zwolnienia ze służby winien być co najmniej dzień następujący po dniu wydania orzeczenia przez CKL względnie data rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, nie znajdowało uzasadnienia. Przedłożone zaś na jego poparcie orzeczenia sądów administracyjnych, zapadły w innych okolicznościach faktycznych i w częściowo odmiennym stanie prawnym. Trzeba bowiem zauważyć, że organ prowadził postępowanie administracyjne w trybie wznowienia oraz w kontekście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W związku z tym organ zobowiązany był nie tyle do ponownego ustalenia okoliczności faktycznych i wydania na ich podstawie rozstrzygnięcia, które swój skutek odnosiłoby na przyszłość, co przeanalizowania zgromadzonej już dokumentacji w stosunku do faktu uchylenia orzeczenia komisji lekarskiej i wydania nowej opinii o stanie zdrowia skarżącego. Dodatkowo trzeba również dostrzec, że w dniu 1 września 2015 r. skarżący nie pozostawał już w służbie, gdyż został z niej zwolniony w dniu 31 sierpnia 2015 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy świadectwo. Stąd też przyjęcie przez organ nowej daty zwolnienia strony skarżącej ze służby nie powodowało żadnej zmiany w zakresie stanu faktycznego sprawy, co najwyżej wpływając na konieczność ponownego dokonania przez organ weryfikacji uprawnień pracowniczych strony. Tym samym zaskarżona decyzja nie kształtowała w pełnym zakresie na nowo sytuacji skarżącego, lecz jedynie uwzględniała nową okoliczność faktyczną jaką była data niezdolności skarżącego do służby, w sytuacji, gdy został on już z niej zwolniony. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2015 r. miał charakter związany względem orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] maja 2015 r. Zatem wobec prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanego orzeczenia OKL i wydania w jego miejsce nowej opinii o trwałej niezdolności skarżącego do służby przez Centralną Komisję Lekarską zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po dokonaniu zaś niezbędnego dochodzenia w zakresie wskazanej podstawy wznowienia organ zasadnie uchylił wydany rozkaz personalny z uwagi na przyjęcie innej daty zwolnienia skarżącego ze służby, wynikającej z wiążącego go w tym zakresie orzeczenia CKL z dnia [...] lutego 2018 r. Mając zatem na względzie, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.