II OSK 448/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 541/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 541/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili w dniach 20 czerwca i 4 lipca 2017 r. kontrole w sprawie tarasów wykonanych od strony północnej i wschodniej przy budynku stacji obsługi pojazdów usytuowanym na działce nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że za powyższym budynkiem w kierunku północnym i wschodnim nad istniejącą skarpą wykonana została żelbetowa płyta o nieregularnym kształcie stanowiąca przedłużenie utwardzenia terenu wokół budynku. Wydana w dniu [...] września 2011 r. decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. K. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącej myjni samochodowej na stację obsługi środków transportu na tej działce nie przewidywała budowy utwardzenia terenu od strony północnej budynku. Płyta posiada grubość 25 - 30 cm i według inwestora podparta jest dwoma rzędami słupów betonowych w odległości 1m od krawędzi płyty (pierwszy rząd) i 2m od tej krawędzi (drugi rząd). Oględziny nie wykazały jednak istnienia słupów, o których mowa wyżej. Natomiast stwierdzono, że płyta jest nadwieszona nad skarpą zarówno od strony północnej jak i wschodniej i widoczne są jedynie drewniane słupy podpierające deskowanie, na którym spoczywa płyta żelbetowa. Pomierzono wysokość od spodu płyty do skarpy, która wynosiła od 1,40m do 1,70m. Płyta pokryta była częściowo kostką i przy krawędzi znajdowało się na niej ogrodzenie z siatki na słupkach. Inwestor podał, że płyta, wykonana w 2015 r., stanowiła utwardzenie terenu, którego budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy płyty żelbetowej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie płyty żelbetowej oraz nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.: 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem, stanowiącej dojście i dojazd do budynku stacji obsługi pojazdów wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem, że opracowanie powinno być wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz aktualną przynależność do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a projekt powinien być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; projekt powinien zawierać oświadczenie projektantów, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dniu 21 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo zobowiązanego, w którym poinformował on, że doprowadził do docelowo planowanego stanu płytę betonową wokół stacji od strony wschodniej i północnej działki [...], a wystającą część płyty na działkę sąsiednią [...] usunął. Natomiast na działce [...] uzyskał zgodę właściciela na podsypanie, utwardzenie i utworzenie skarpy, zabezpieczenie jej płytami ażurowymi na odcinku 18 m. Dodał, że podsypał ziemię pod płytę równocześnie usuwając drewniane stemple i utwardził grunt pod płytą. Do pisma została załączona opinia techniczna z dnia 11 grudnia 2017 r. sporządzona przez inż. A. L.. Według zawartego w opinii opisu wykonanych prac - obcięto płytę na szerokości od 25 do 70 cm. Wystające pale obcięto do poziomu gruntu skarpy. Nasyp pod płytą uzupełniono gruntem ubijanym warstwami nie przekraczającymi grubości 30 cm. Na ustabilizowanej półce skarpy posadowiono żelbetowe, prefabrykowane podwaliny o szerokości 60cm i grubości 25 cm. Podwaliny zabezpieczono dodatkowo palami drewnianym długości 1,5 m wbijanymi w skarpę pod kątem. Na podwalinie zamontowano płyty ażurowe zabezpieczone zamkniętym profilem stalowym, mocowanym górą do płyty żelbetowej, dołem do podwaliny, za pomocą kołków rozporowych. Płyty układane sukcesywnie z uzupełnianiem ziemi w nasypie skarpy. Zgodnie z wnioskami końcowymi opinii stan techniczny płyty żelbetowej oraz zabezpieczenie nasypu pod nią i ustabilizowanie skarpy zapewnia bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, pod warunkiem przestrzegania: zakazu wjazdu pojazdów mechanicznych na teren pomiędzy budynkiem stacji naprawy a ogrodzeniem, ograniczenia obciążenia terenu do 1500 N/m2, objęcia płyty, utwardzenia, skarpy i jej zabezpieczenia okresowym, rocznym przeglądem stanu technicznego. Pracownicy organu I instancji podczas przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2018 r. kontroli, potwierdzili stan zabezpieczeń skarp od strony działek [...] i [...], poprzez podsypanie gruntem pod płytą oraz zabezpieczenie skarpy płytami betonowymi ażurowymi mocowanymi kształtownikami stalowymi - przedstawiony w przedłożonej opinii technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy płyty żelbetowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że nie można kwalifikować wykonanych robót jako utwardzenia terenu niewymagającego ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a budowa nadwieszonej płyty wokół budynku stacji wymagała pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał J. K. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej płyty żelbetonowej nadwieszonej nad gruntem od strony północnej i wschodniej budynku stacji obsługi pojazdów wraz z umocnieniem skarpy (wg załączonego szkicu) o wyszczególnione w rozstrzygnięciu części. Organ stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane przy przedmiotowej płycie żelbetonowej wbrew obowiązkowi wstrzymania robót budowlanych, określonemu w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., a nadto, że przedłożona opinia techniczna nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w ww. postanowieniu. Organ podkreślił, że wydanie postanowienia, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane było zasadne, albowiem ww. płyta w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to budowla, której realizacja powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2, art. 50a ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał J.K. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem od strony północnej i wschodniej budynku stacji obsługi pojazdów samochodowych na działce nr ew. [...], czyli od strony północnej (ustalając od narożnika północno-wschodniego działki w kierunku zachodnim), części o długości około 8,10m i szerokości około 2,07m i dalej w kierunku zachodnim części o długości około 28,20m i szerokości - licząc od krawędzi zewnętrznej płyty - od około 3,39m przy narożu północno-zachodnim budynku do około 3,02m przy jego narożu północno-wschodnim, od strony wschodniej (ustalając od naroża północno - wschodniego działki w kierunku południowym), części o długości 5,59m i szerokości - licząc od krawędzi zewnętrznej płyty - zmiennej od 2,16 do około 2,67m i dalej w kierunku południowym - części płyty o kształcie wieloboku o długości 12,8 m i szerokości od 2,67m przez 2,30 do 0,0m. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do zasadności wydania nakazu rozbiórki. Decyzja reformatoryjna została wydana jedynie ze względu, na wadliwie powołany, zdaniem organu II instancji, załącznik do decyzji oraz mało precyzyjne określenie zakresu rozbiórki nadwieszonej płyty żelbetonowej. Organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania budowla częściowo nadwieszona nad skarpą, wykonana w sposób przedstawiony, którą można potraktować jak nadwieszony częściowo taras, przeznaczona jako dodatkowy dojazd i dojście do budynku stacji, nie zapewnia bezpiecznego, zgodnie z jej przeznaczeniem użytkowania. W jego ocenie, prawidłowo więc organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie tej płyty oraz nałożył obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów. Podał, że zobowiązany nie dostarczył w wyznaczonym terminie, jak również do chwili obecnej, żądanych dokumentów dowodząc, że wykonane roboty stanowią w istocie utwardzenie terenu zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W rezultacie inwestor nie zastosował się do nakazów określonych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skoro zatem inwestor, pomimo wstrzymania tym postanowieniem prowadzenia wszelkich robót budowlanych, po doręczeniu mu tego postanowienia wykonał roboty stwierdzone przez organ I instancji w czasie kontroli z dnia 18 stycznia i dnia 8 maja 2018 r. wymienione w przedłożonej opinii technicznej, organ I instancji zobowiązany był do działania zgodnie z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na fakt, że przepis ten dotyczy postanowienia wydanego w trakcie procedury legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 2, wydana decyzja na podstawie zastosowanego artykułu znosi procedurę legalizacyjną i cały obiekt objęty tym postępowaniem w trybie art. 48 ustawy podlega rozbiórce. Zatem nakazany przez organ I instancji obowiązek był zasadny. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, J. K. zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak wyjaśnienia przyczyn kwalifikacji poczynionego utwardzenia jako budowli oraz braku rozważenia przesłanek do kwalifikacji tych prac jako utwardzenia nie wymagającego zezwolenia; - art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na stwierdzenie, że wykonanie płyty żelbetowej częściowo nadwieszonej nad gruntem jest budowlą i wymaga pozwolenia właściwego organu; - art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak jego zastosowania; - art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, pomimo że skarżący uzyskał zgodę na przesunięcie terminu na złożenie wymaganych dokumentów, a nadto nie wykonał tego polecenia bez swojej winy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że niesporne jest to, że stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniach 20 czerwca i 4 lipca 2017 płyta żelbetowa została wykonana w 2015 r. W datach wyżej wymienionych kontroli płyta ta nie przylegała całą swoją powierzchnią do gruntu, lecz nad tym gruntem wisiała, częściowo podparta od strony północnej i wschodniej na wysokość od 1,4 do 1,7 metra drewnianymi palami; nadto była ona częściowo nadwieszona nad działką nr [...], nie należącą do skarżącego. Zaznaczył, że o utwardzeniu terenu można mówić wówczas, gdy przylega ono bezpośrednio do gruntu. Jeżeli płyta mająca stanowić utwardzenie wisi nad gruntem na wysokości ponad półtora metra i jest jedynie podparta palami drewnianymi, takiej konstrukcji nie można określić mianem utwardzenia terenu. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 30. Zgodził się z organem, że konstrukcja, jaka została stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2017 r. nie podpadała pod żaden z wyjątków wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowalne. Zauważył, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ I instancji nałożył na skarżącego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem, stanowiącej dojście i dojazd do budynku stacji obsługi na działce nr ew. [...] przy ul. O.. Tym samym postanowieniem nałożono również obowiązek dostarczenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. stosownych dokumentów. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ I instancji "przypomniał" inwestorowi o konieczności przedstawienia w terminie do końca 2017 r. dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., pouczając ponownie, że ich niezłożenie spowoduje wydanie decyzji zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem poza sporem jest, że skarżący zamiast złożyć wymagane dokumenty, wbrew obowiązkowi wstrzymania wszelkich robót budowlanych, takie roboty wykonał, informując o nich organ I instancji pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Z pisma tego wynika, że usunął on drewniane stemple, a w ich miejsce podsypał pod płytę ziemię, brzegi płyty obłożył betonowymi płytami ażurowymi, nadto usunął wystającą nad działką [...] część płyty. Sąd I instancji stwierdził zatem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył także, że zachodziła też druga podstawa nakazania rozbiórki, a mianowicie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem skarżący nie złożył żadnych dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., ani też nie starał się o przedłużenie zakreślonego mu terminu na ich złożenie. Przy czym Sąd I instancji nie uznał faktu toczącego się postępowania karnego, jako za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienia terminowi do przedłożenia określonych dokumentów, o co wnioskował skarżący. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 144 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), przez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i na niezastosowaniu środków procesowych w celu usunięcia naruszenia prawa, a następnie odmowie uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uchybienia zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji do utrwalenia uchybień procesowych powstałych w postępowaniu przed organem administracyjnym, w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zaistniałych m.in. wskutek: - zamknięcia rozprawy i rozpatrzenia sprawy z pomięciem stanu faktycznego w sprawie przed wydaniem skarżonej decyzji, czyli z pominięciem prac budowalnych w grudniu 2017 r. jako prac kończących rozpoczęty w 2015 r. proces inwestycyjny mający na celu wydłużenie utwardzenia powierzchni; - zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy posadowienie płyty żelbetonowej stanowi dalsze przedłużenie utwardzenia terenu, czy budowlę w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą stosownego pozwolenia, w tym poprzez odmowę uwzględnienia dowodu z dokumentu opinii technicznej S. R. z dnia [...] października 2018 r., chociaż dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; - zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem organowi administracyjnemu zakresu postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, tj. zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego z właściwej specjalizacji, pomimo iż spór dotyczy wiadomości specjalnych, a poczynione dotychczas ustalenia pracowników organów administracyjnych były ze sobą sprzeczne i są wątpliwe w związku z m.in. opinią techniczną S. R. z dnia [...] października 2018 r. II. jako zarzut ewentualny, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. "145 § 1 pkt 1 ppkt a)" p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania powołany art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy wykonane przez skarżącego prace polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej odpowiadały hipotezie ww. przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a w związku z tym, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, pomimo że skarżący uzyskał zgodę na przesunięcie terminu na złożenie wymaganych dokumentów, a nadto nie wykonał tego polecenia administracyjnego bez swojej winy, z uwagi na konieczność prac budowalnych dla potrzeb warunkowego umorzenia karnego, a także wskutek porozumienia skarżącego z pracownikami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie dalszego prowadzenia prac, umorzenia w lutym 2018 r. postępowania w sprawie tzw. samowoli budowy płyty żelbetowej, skarżenia dalszych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę skarżonego wyroku i uwzględnienie żądań skargi skarżącego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.; 2) przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej S. R. z dnia [...] października 2018 r., na okoliczność charakteru prac dokonanych przez skarżącego, a to w celu wykazania, że organy administracyjne nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty, wskazując m.in., że budowa przedmiotowej płyty żelbetonowej została wykonana w 2015 r., jednakże budowa w tym zakresie stanowiła jedynie element inwestycji, który został zakończony (którego cel został osiągnięty) w grudniu 2017 r. Zatem ocena przedmiotu prac skarżącego i ich kwalifikacja, winna być czyniona z uwzględnieniem prac wykonanych w grudniu 2017 r. Skarżący podkreślił, że spór w sprawie dotyczy kwalifikacji czynności budowalnych dokonanych w 2015 r. a zakończonych w grudniu 2017 r., tj. czy stanowiły budowlę, czy utwardzenie terenu. Rozstrzygnięcie tego sporu, w jego ocenie, wymaga wiadomości specjalnych, zatem winien w tym przedmiocie być przeprowadzony dowód ze specjalistycznej opinii. Skarżący kasacyjnie zauważył, że zawarty w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane katalog budowli jest otwarty. W związku z tym ocenę, czy można dany obiekt zakwalifikować jako budowlę, należy przeprowadzić w oparciu o ustalenia, czy dany obiekt posiada cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również należy bezwzględnie ustalić jaki jest cel powstania obiektu. Dopiero określenie powyższych kryteriów pozwala na prawidłową klasyfikację obiektu, a w tej sprawie brakuje wskazania tych kryteriów. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy ocenie dochowania przez skarżącego terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, należy mieć na względzie: motywy jego prac budowalnych z grudnia 2017 r.; decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. umarzającą postępowanie w tej sprawie; informowanie przez skarżącego o wszystkich czynnościach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i konsultowanie ich z tym organem (to głównie z polecenia właśnie pracowników tego organu nie tylko nie wnioskował o stosowne zezwolenie na prace, ale także zlecił uprawionemu inżynierowi kierowanie tymi pracami i ich techniczne udokumentowanie); odwoływanie się od wydanych w sprawie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325); dalej: p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych naruszeń albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Inwestor przyznał, co wynika z jego oświadczenia uwidocznionego w protokole kontroli z dnia 4 lipca 2017 r., że latem 2015 roku wykonał roboty, które określił jako utwardzenie placu. Zakres wykonanych prac został szczegółowo opisany w ww. protokole kontroli. Ustaleń organów nadzoru budowlanego co do wymiarów wykonanej płyty, w tym jej szerokości, długości i grubości skarżący nie kwestionował. Co więcej parametry te i sposób wykonania robót wynikały dodatkowo z Opinii technicznej dotyczącej zmiany sposobu zabezpieczenia żelbetowej płyty i skarpy stacji naprawy sporządzonej w dniu 11 grudnia 2017 r. przez A. L., która zawiera opis stanu istniejącego przed wykonaniem prac zabezpieczających. Organy ustaliły również i w tej części ustalenia te nie były kwestionowane przez inwestora, że wykonana płyta w jej części północno - wschodniej pierwotnie naruszała granicę z nieruchomościami sąsiednimi, to jest działkami o nr ew. [...] i [...]. Po wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. wstrzymującego prowadzenie wszelkich robót budowlanych oraz nakazującego przedstawienie szeregu dokumentów w terminie do 31 stycznia 2017 r. inwestor wykonał prace budowlane polegające na zabezpieczeniu skarpy od strony działek o nr ew. [...] i [...] oraz obcięciu części płyty, która była nadwieszona nad działką o nr ew. [...]. W Opinii technicznej A. L. szczegółowo opisano zakres wykonanych robót. W opisanym zakresie stan nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania i stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego przyjęły bowiem, że inwestor pomimo wstrzymania wszelkich robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie zastosował się do tego nakazu, co stanowiło przyczynę nakazania rozbiórki obiektu. Analiza akt sprawy wskazuje także, że Skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował również, że nie złożył dokumentów, do których przedłożenia był zobowiązany postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić organom administracji oraz Sądowi pierwszej instancji, który powyższe stanowisko zaakceptował, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1, 84 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 106 § 3 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii inż. S. R. sporządzonej dnia [...] września 2018 r. i dołączonej do skargi. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy następujące kwestie: po pierwsze, jak wynika z treści art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek rozważyć konieczność zasięgnięcia opinii biegłego jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia inż. S. R. miała być sporządzona na okoliczność: czy rzeczone prace skarżącego należy zakwalifikować jako budowlę a jeśli tak to czy i jaką z możliwych procedur można było zastosować lub czy jest to utwardzenie gruntu niewymagające pozwolenia na budowę (wniosek dowodowy w skardze do WSA). Takie okoliczności nie wymagały, w ocenie Sądu tego rodzaju wiadomości specjalnych, które obligowałyby do zasięgnięcia opinii biegłego. Ustawa - Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze zawierają definicje pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w tych aktach prawnych, a rzeczą organów administracji, a nie biegłego jest ocena czy dane roboty budowlane mieszczą się w tych kategoriach, tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających wiadomości specjalne, które pozwalają na samodzielną ocenę ww. kwestii. Po drugie, ww. opinia została sporządzoną po wydaniu decyzji przez organy administracji (data zaskarżonej decyzji lipiec 2018 r.) a zatem nie mogła być dowodem, który podlegałby ocenie przez organy. Po trzecie, przypomnieć należy, że sąd administracyjny został uprawniony przez ustawodawcę do przeprowadzenia jedynie dowodu z dokumentu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie, co do możliwości przeprowadzenia, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z pisemnej opinii biegłego ukształtowały się dwa poglądy: pierwszy, w którym wskazuje się, że nie mają waloru dowodu z dokumentu takie dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (tak m.in. wyrok NSA (7) z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1, poz. 1, B. Dauter w Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek. Wydanie 6. Str. 496 i n.) Zwolennicy drugiego poglądu twierdzą natomiast, że dowód z dokumentu zawierającego tzw. prywatną opinię biegłego może być dopuszczony przez sąd administracyjny dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego, czy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych (por. A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, OSP 2001/2, poz. 19). Dodatkowym argumentem zwolenników tego stanowiska jest to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie pozbawiają opinii biegłego waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 k.p.c. Komentatorzy tego przepisu podkreślają jednak, że w orzecznictwie, jak i judykaturze dominujący jest jednak pogląd wykluczający możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego (zob. H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku NSA z 22.06.2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013/4, poz. 42 przywołana w Komentarzu jw.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pierwszy ze wskazanych poglądów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby bowiem, w ocenie Sądu, prowadzić do obejścia przepisu o zakazach dowodowych. Za przyjęciem takiego stanowiska w niniejszej sprawie przemawia dodatkowo fakt, że okoliczności, które miałyby być udowodnione tym dowodem związane są, jak zostało wyżej wskazane z właściwym, z puntu widzenia przepisów Prawa budowlanego zakwalifikowaniem wykonanych robót budowlanych. Nie może ulegać wątpliwości, że Sąd posiada wiadomości specjalne pozwalające do ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organów w tym zakresie. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił omawianego, wnioskowanego dowodu. Konkludując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego podstawową kwestią jest ocena czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, co do tego, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane czy też, jak wskazuje skarżący kasacyjnie stanowiły jedynie utwardzenie działki budowlanej. Analiza akt, a w szczególności opis zrealizowanych robót budowlanych pozwala na stwierdzenie, że działania inwestora doprowadziły do powstania budowli. Za taką oceną przemawia przede wszystkim fakt, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa płyta nie powstała jedynie, jako utwardzenie powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowalnych. W taki sposób definiuje się roboty budowlane polegające na "utwardzeniu terenu" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Nie przylega ona bowiem całą swą powierzchnią do gruntu, albowiem w części została nadwieszona i jedynie podparta drewnianymi palami. Nie zmienia charakteru tych robót okoliczność, że w 2017 roku nasyp pod płytą uzupełniono gruntem ubijanym warstwami i wykonano inne roboty zabezpieczające (opisane we wstępnej części uzasadnienia). Roboty budowlane można byłoby zakwalifikować jako "utwardzenie terenu" jedynie wówczas gdy nie powstaje w ich wyniku odrębny obiekt budowlany (choć nie jest to jedyny warunek zakwalifikowania robót jako utwardzenia terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 omaw. ustawy). Takiej cechy nie posiada przedmiotowa płyta nawet po wykonaniu dodatkowych robót zabezpieczających w 2017 roku. Tym samym prawidłowo organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji uznały, że realizacja przedmiotowej płyty wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Natomiast trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na nakazanie rozbiórki w oparciu o art. 50a pkt 1 (wadliwie wskazane w skardze kasacyjnej jako 50a ust.1) w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 (...) nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Gramatyczna, literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że w każdym przypadku niezastosowania się do nakazu wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy obowiązkiem organy nadzoru budowlanego jest zastosowanie sankcji określonej w tym przepisie. Przy określaniu znaczenia tej normy prawnej nie można jednak pominąć wykładni celowościowej, która w tym konkretnym przypadku ma kluczowe znaczenie. I tak, ustawodawca dodając art. 50a ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) miał na względzie - jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy liczne przypadki ignorowania przez inwestorów nakazu wstrzymania budowy. Tymczasem roboty budowlane, które zostały zrealizowane przez inwestora w niniejszej sprawie nie były podyktowane chęcią ignorowania zakazów, ale koniecznością doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że początkowo przedmiotowa płyta zrealizowana była z naruszeniem granic nieruchomości sąsiedniej. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane jest uzależniona m.in. od złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. A zatem aby inwestor mógł zalegalizować taki obiekt budowlany musi mieć możliwość wykonania robót w takim zakresie, które pozwolą mu na złożenie oświadczenia. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również okoliczność prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego w związku ze zrealizowaną samowolą budowaną. Okoliczność ta wynika nie tylko z twierdzeń skarżącego ale i pisma z dnia 29 listopada 2017 r. stanowiącego zawiadomienie prokuratury o przesłaniu do Sądu Rejonowego w [...] aktu oskarżenia przeciwko J. K. o czyn określony w art. 90 ustawy Prawo budowlane (k. 51 akt administracyjnych). Jak twierdził, wykonanie przedmiotowych robót w 2017 roku było warunkiem umorzenia postępowania karnego. Konkludując, w ocenie Sądu art. 50a pkt 1 ustawy Prawa budowlanego stanowi bezwzględną podstawę do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części jedynie w sytuacji, gdy inwestor ignoruje nakaz wstrzymania zakończonych robót budowlanych orzeczony w oparciu o art. 48 ust. 2 i realizuje prace, które nie są niezbędne do zakończenia postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym razie rzeczą organu jest ocena czy bez tych robót inwestor mógłby wykonać obowiązki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i przystąpić do dalszego etapu legalizacji samowoli budowlanej. Należy, bowiem przypomnieć, że nowelizacja ustawy - Prawo budowlane z 2003 roku wprowadziła, jako zasadę umożliwienie podmiotom określonym w art. 52 tej ustawy zalegalizowania obiektu lub jego części. A zatem przepisy dotyczące rozbiórki należy interpretować w taki sposób aby podmioty te miały realną możliwość skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie realizowane po wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. roboty miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. A zatem wadliwie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie takie zaakceptował. Wskazana wada pozostawała jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą do nakazania rozbiórki obiektu powinien być w okolicznościach niniejszej sprawy art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organy nadzoru budowalnego udzieliły inwestorowi terminu do 31 grudnia 2017 r. Dodatkowo w dniu 30 listopada 2017 r. przypomniały o zbliżającym się terminie do złożenia dokumentów. Dnia 21 grudnia 2017 r. inwestor złożył pismo, do którego dołączył jedynie inwentaryzację powykonawczą (mapę), oświadczenie W. A. , właściciela działki o nr ew. [...] o wyrażeniu zgody na pozostawienie płyty żelbetowej na terenie jego nieruchomości na odcinku 18 m, a w terminie późniejszym Opinię sporządzoną przez inż. A. L.. Tymczasem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., co raz jeszcze należy przypomnieć zobowiązano skarżącego do przedstawienia dokumentów 1) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem. Niezależnie od tego, że stronie służyło na to postanowienie prawo złożenia zażalenia, o czym został pouczony w treści rozstrzygnięcia to nie złożył żądanych dokumentów do dnia wydania decyzji i na żadnym etapie postępowania nie zwracał się o przedłużenie terminu do ich złożenia. Twierdzenia skarżącego, że kwestie te uzgadniał z pracownikami organu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Tym samym twierdzenia Sądu co do konieczności nakazania rozbiórki wobec nieprzedstawienia dokumentów należało uznać za trafne. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie tej części uzasadnienia Sądu wojewódzkiego. W świetle powyższego należało uznać, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu co skutkuje koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym albowiem zaistniały przesłanki określone w art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.