I SA/Wa 719/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz S. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania S. S., decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na H. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. S.S. pismem z 3 sierpnia 2017 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę H.S. Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego uprawnienia, wskazując, że w skład rodziny wnioskodawcy nie wchodzą dzieci: W. S. i F. S. a zatem brak było podstaw do przyznania świadczenia na trzecie dziecko H.S. We odwołaniu S.S. zarzucił organowi, prowadzące do błędnych ustaleń, naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 – art. 9, art. 19, art. 77, art. 81 i 81a Kpa, skutkujące naruszeniem, poprzez niezastosowanie, przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 i 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851) – dalej zwanej "ustawą". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, jeżeli chodzi o definicję rodziny, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sadu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalny sposób. Z uwagi na powyższe Kolegium wskazało, że okolicznością istotną dla przyznania wnioskowanego przez S.S. uprawnienia jest ustalenie czy jego dzieci W.S. oraz F.S. zamieszkują z nim wspólnie, by tym samym córka H. S. mogła być uznana za kolejne dziecko w jego rodzinie. Dopuszczone na zasadzie art. 15 ust. 1 ustawy, na okoliczność dokonania powyższych ustaleń, dowody z treści przeprowadzonych w rodzinie wnioskodawcy oraz w rodzinie jego byłej żony I. B. rodzinne wywiady środowiskowe nie potwierdziły by te pozostające na utrzymaniu S.S. dzieci wspólnie z nim zamieszkiwały. Złożone przez ich rodziców oświadczenia, w tym przedmiocie wzajemnie się wykluczały w swej treści. Według S.S. syn F.S. zamieszkuje z nim, według I. B. zamieszkuje z nią, a do przeniesienia osobistych rzeczy doszło jedynie, z uwagi na przewidzianą wizytę pracownika socjalnego celem przeprowadzenia owego wywiadu. W tej sytuacji Kolegium uznało, że zasadnym jest sięgniecie do treści sentencji wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], który w punkcie II ustala miejsce zamieszkania W.S. i F. S. w miejscu zamieszkania ich matki I. B. Opierając się na tym dowodzie Kolegium doszło do przekonania, że dzieci W. S. i F.S. nie zamieszkują ze S. S., a co za tym idzie, brak jest podstaw dla przyjęcia, że H. S. jest kolejnym dzieckiem w jego rodzinie i by tym samym przyznać wnioskowane świadczenie. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r. nr [...] S.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich, istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego, zarzutów i twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, w tym do zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez organ I instancji wszystkich, możliwych czynności dowodowych i bezpodstawnego ograniczenia podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie do treści sentencji wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], orzekającego rozwód S.S. i I. B.; 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa bowiem ustalenia faktyczne w zakresie sprawowania przez S.S. opieki nad synem F. S. - przy sprzecznych wnioskach z wywiadów środowiskowych, co do tej okoliczności - zostały poczynione przez organ I instancji wyłącznie w oparciu o dokument w postaci wyroku rozwodowego sprzed ponad 10 lat podczas, gdy organ I instancji miał możliwość przeprowadzenia innych czynności dowodowych (przesłuchanie świadków, np. pełnoletniej W.S.) w celu poczynienia aktualnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności sprawowania przez skarżącego opieki nad synem F.S.; 3) art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa, a organy I i II instancji dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 2007 r., polegającej na błędnym przyjęciu, że sentencja tego orzeczenia, wydanego sprzed ponad 10 lat, dotycząca miejsca zamieszkania małoletnich ówcześnie dzieci skarżącego oraz sposobu kontaktów skarżącego z małoletnimi ówcześnie dziećmi jest właściwym środkiem dowodowym dla stwierdzenia aktualnego (obecnego) stanu faktycznego w zakresie sprawowania przez skarżącego opieki nad synem F.S.; 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez błędne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że skarżący - na dzień wydawania w niniejszej sprawie przez organy I i II instancji decyzji - nie sprawuje opieki nad swym synem F.S.; 5) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez pozbawienie strony skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jak również przed organem II instancji poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości ustosunkowania się (wypowiedzenia się), co do zebranych w sprawie dowodów, w tym co do sprzeczności płynących z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, co skutkowało pozbawieniem strony skarżącej możliwości zgłoszenia, zgodnie z art. 78 § 1 Kpa wniosków dowodowych (świadkowie), których przeprowadzenie pozwoliłoby organom rozstrzygnąć istniejące w powyższym zakresie wątpliwości w oparciu o właściwy materiał dowodowy, a nie wyrok rozwodowy sprzed ponad 10 lat; 6) art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 81a § 1 Kpa w zw. z art. 28 ustawy poprzez prowadzenie przez organy I i II instancji postepowania administracyjnego w sposób rażąco naruszający zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, a dodatkowo polegający na niewskazaniu stronie skarżącej, w toku postępowania, na istniejące sprzeczności, wynikające z analizy zgromadzonego materiału dowodowego (tj. wywiadów środowiskowych), a także nierozstrzygnięcie tych sprzeczności (wątpliwości) na korzyść strony skarżącej, w szczególności, że dowód w postaci wyroku rozwodowego sprzed ponad 10 lat nie mógł stanowić środka dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie bądź wykluczenie okoliczności sprawowania aktualnie przez skarżącego opieki nad synem F.S. Mając na uwadze powyższe S.S. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2017 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie został w sposób wszechstronny zgromadzony materiał dowodowy, który został poddany rzetelnej i wnikliwej analizie, co pozwoliło ustalić stan faktyczny i wydać na jego podstawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpoznały zasadniczej dla sprawy kwestii, tzn. nie wyjaśniły, czy S.S. i M. S. (pozostający w związku małżeńskim), W.S.i F.S.(dzieci S.S. i I. B.) oraz H. S. (dziecko S.S. i M. S., na którą wnioskowane jest świadczenie wychowawcze), tworzą rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Okoliczność ta ma pierwszoplanowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, ale bez badania tzw. kryterium dochodowego, jedynie na drugie i kolejne dziecko funkcjonujące w określonym warunkach, tj. na dziecko pozostające w rodzinie. Trzeba wskazać, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego nowy rodzaj pomocy pieniężnej w postaci świadczenia wychowawczego odwołał się – co do zasady - do tradycyjnego modelu rodziny, w którym rodzice wraz z dziećmi zamieszkują razem, a dzieci pozostają na utrzymaniu rodziców. Wynika to z art. 2 pkt 16 ustawy, definiującego pojęcie rodziny na użytek tej ustawy. Skoro filarem ustawy jest rodzina stworzona z rodziców wspólnie zamieszkujących i pozostających na ich utrzymaniu dzieci, to liczbę dzieci należy ustalać biorąc pod uwagę nie wszystkie dzieci wnioskodawcy, ale te dzieci które tworzą wraz z wnioskodawcą rodzinę (art. 2 pkt 16 ustawy). Przy czym dla ustalenia spornej w niniejszej sprawie przesłanki "zamieszkiwania", zwłaszcza F. S. (który był niepełnoletni w dacie wydania zaskarżonej decyzji i związku z tym mógłby być wliczony do składu rodziny jako tzw. pierwsze dziecko – art. 2 pkt 14 ustawy ), nie były przydatne zasady ustalania miejsca zamieszkania, zawarte w art. 25, art. 26 § 2 i art. 28 Kodeksu cywilnego. Wątpliwości jakie ujawniły się w toku postępowania administracyjnego odnośnie miejsca zamieszkania syna skarżącego odnoszą się bowiem do tej samej miejscowości (W.) i dzielnicy ([...]). Z definicji zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy wynika, że na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ustawodawca odwołał się do definicji rodziny wskazując, jako jeden z jej atrybutów, "zamieszkiwanie", rozumiane jako pozostawanie członków rodziny w pewnej faktycznej wspólnocie, wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem dla uzyskania świadczenia wychowawczego znaczenie ma nie tyle tzw. prawne miejsce zamieszkania dziecka (np. wskazane w wyroku rozwodowym), co faktyczne miejsce jego zamieszkiwania. Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Wobec tego istotne znaczenie dla meritum tego typu spraw mają przesłanki o charakterze faktycznym. Trafnie wskazał S.S. , że w niniejszej sprawie organy orzekające w administracyjnym toku instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dzieci skarżącego z pierwszego małżeństwa ograniczając się do uzyskania oświadczeń rodziców W.S. i F. S., tj. S.S. i I. B., które zostały odebrane i odnotowane w formularzach rodzinnych wywiadach środowiskowych, o których mowa w art. 15 ustawy. Poza sporem jest to, że oświadczenia te są ze sobą sprzeczne. S.S. oświadczył, że W.S. zamieszkuje u matki, a F.S. ojca. I. B. oświadczyła zaś, że W.S. zamieszkuje u ojca od kwietnia 2017 r. ([...]), a F.S. zamieszkuje u matki. Dodatkowo oboje rodzice wskazali, że F.S. ma u każdego z nich swój pokój, ubrania. Jednocześnie oboje rodzice wskazali, że F.S. jest pod ich opieką, pozostaje na ich utrzymaniu i że każde z rodziców uczestniczy w jego wychowaniu. Stanowisko S.S., odnośnie zamieszkiwania z nim syna, wzmacnia fakt zameldowania go na pobyt stały pod wspólnym adresem – W., ul. [...] m. [...] oraz fakt wskazania F. S. jako członka jego rodziny we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Stanowisko I. B., odnośnie zamieszkiwania córki z ojcem, osłabia fakt zameldowania córki na pobyt stały pod adresem pobytu matki – W., ul. [...] m.[...]. Z kolei fakt zamieszkiwania W.S. z ojcem wzmacnia fakt wskazania F. S. jako członka rodziny S.S. we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Rację ma S.S. , że organ I instancji, po uzyskaniu sprzecznych oświadczeń, zawartych w formularzach rodzinnych wywiadów środowiskowych, winien zawiadomić S.S., przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2017 r., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, poinformować stronę o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i prawie do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Taki obowiązek wynika z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kpa w zw. z art. 28 ustawy. Tego obowiązku Prezydent W. zaniechał. Zgodzić należało się też ze skarżącym, że organ I instancji nie wyjaśnił opisanych wyżej wątpliwości w sposób dokładny i wszechstronny, jak tego wymagają reguły postępowania wyjaśniającego, przewidziane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Skoro same oświadczenia rodziców W.S. i F.S. są ze sobą sprzeczne, to organ I instancji winien przeprowadzić kolejne dowody, aby istniejące wątpliwości wyjaśnić. Prezydent W. mógł skorzystać z katalogu środków dowodowych przewidzianych w Kpa, skoro przepisy ogólnej procedury administracyjnej stosuje się wprost w sprawach o świadczenia wychowawcze (art. 28 ustawy). Prezydent W. miał możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, np. pełnoletniej W.S., czy też F.S., który jako licealista, ma niewątpliwie zdolność do dokonywania spostrzeżeń i ich komunikowania (art. 82 pkt 1 Kpa). W przypadku konieczności poczynienia bardziej szczegółowych ustaleń odnośnie zamieszkiwania dzieci skarżącego z pierwszego małżeństwa organ I instancji mógłby przeprowadzić dowód z przesłuchania strony (art. 86 Kpa), czy też uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przesłuchanie w charakterze świadka I. B., aby uzyskać bardziej szczegółowe informacje, niż te wskazane w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Nie można pominąć i tego, że organ administracji publicznej ma do dyspozycji instrument procesowy w postaci rozprawy, jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków (art. 89 § 2 Kpa). Sąd zwraca uwagę, że sprawa o przyznanie S. S. świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na córkę H.S. , jako kolejne dziecko w rodzinie, zakończyła się przy niewyjaśnionych wątpliwościach odnośnie miejsca zamieszkiwania W.S. i F.S.. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy nie daje odpowiedzi gdzie faktycznie koncentrował się stały pobyt W.S. i F.S. Którego z ich rodziców mieszkanie stanowiło centrum życiowe dzieci. Prezydent W. nie ustalił z którego z tych mieszkań dzieci dojeżdżają do szkoły, czy na dodatkowe zajęcia. W którym z tych mieszkań dzieci spożywają posiłki, przebywają w porze nocnej, mają istotne dla nich rzeczy osobiste (np. środki higieny osobistej, komputer, rower, książki, sprzęt audiowizualny, itp.), realizują swoje obowiązki domowe (np. dbanie o porządek, pomoc przy zakupach, wyprowadzanie na spacer pupila, jeżeli takiego posiadają). W którym z mieszkań dzieci są odwiedzane przez członków rodziny, do którego z mieszkań zapraszają swoich znajomych, gdzie odbywają się ważne dla nich uroczystości, do którego z mieszkań wracają z dłuższych wyjazdów poza miejsce zamieszkania (np. wycieczek szkolnych, wczasów). Wskazane wyżej atrybuty faktycznego zamieszkiwania w określonym miejscu nie zostały w niniejszej sprawie wyjaśnione. Nie można pominąć tego, że w rodzinnym wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny odnotował oświadczenie I. B., która stwierdziła, że przeniesienie przez S.S. ubrań i rzeczy syna do jego lokalu mieszkalnego było motywowane chęcią uzyskania świadczenia wychowawczego. Wskazane wyżej przez Sąd wątpliwości nie zostały wyjaśnione także w toku procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Dodatkowo organ odwoławczy zupełnie pominął stanowisko S.S. zawarte w odwołaniu, który sygnalizował, że powstałe w sprawie wątpliwości mogą być usunięte poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków W.S. i F.S. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent W. wydał swą decyzję z mającym wpływ na wynik sprawy, istotnym naruszeniem art. 10 § 1 i art. 81 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie dostrzegając tych uchybień i pomijając zarzuty odwołania, także w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko S.S., że przesądzającego znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania, zwłaszcza F.S., nie mogło mieć orzeczenie, zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...]. Wyrok ten ustalił i to kilka lat temu, tzw. prawne miejsce zamieszkania dzieci skarżącego z pierwszego małżeństwa (art. 26 § 2 Kc). Orzeczenie przez sąd w tym zakresie może być istotne dla ustalenia np. właściwości miejscowej organu administracji publicznej, czy sądu powszechnego. W niniejszej sprawie dla jej wyjaśnienia, co do istoty, znaczenie ma miejsce faktycznego zamieszkiwania w konkretnym lokalu mieszkalnym, który służy jako centrum życiowe konkretnej rodziny, której członek, jako osoba uprawniona, ubiega się o przyznanie świadczenia wychowawczego z tytułu wychowywania innego członka tej rodziny. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji wyjaśni przy udziale świadków, a jeżeli to będzie konieczne dodatkowo poprzez przesłuchanie strony (art. 86 Kpa), czy F.S. mógł być zaliczony do rodziny skarżącego jako pierwsze dziecko, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, a jeżeli tak, to czy do momentu uzyskania przez F.S. pełnoletności, skarżący mógł uzyskać świadczenie wychowawcze, wnioskowane na H.S. jako kolejne dziecko w rodzinie skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).