IV SA/Wa 2360/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] zwróciła się do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o odwołanie członka zarządu M. K. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...]. Organ wskazał termin, z jakim powinno nastąpić odwołanie, tj. 18 czerwca 2018 r. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. Zarząd Województwa [...]dokonał odwołania M. K. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...] z dniem 31 grudnia 2018 r. Ponieważ Zarząd Województwa [...] nie odwołał osoby wskazanej przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW zgodnie z wnioskiem, Rada Nadzorcza WFOŚiGW, na podstawie art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska, uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] dokonała odwołania M. K. z dniem 27 czerwca 2018 r. ze stanowiska Zastępcy Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...]. Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu. W odpowiedzi na skargę Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie odwołania członka zarządu. Rozważyć należy zatem, czy uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej można uznać za inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że ww. akty lub czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a ponadto muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie odwołania oraz powołania członków Zarządu WFOŚiGW nie mają charakteru publicznoprawnego, ani nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała dotyczy sfery stosunków cywilnych, a nie administracyjnoprawnych, nie ma zatem charakteru publicznoprawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek bądź uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez Radę Nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członka zarządu. Jednocześnie nie można uznać, aby uchwała Rady Nadzorczej WFOŚiGW o odwołaniu lub powołaniu członka zarządu stanowiła akt o podwójnym charakterze, tj. akt o charakterze publicznoprawnym, powodujący zarazem skutki w sferze prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 400 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), dalej jako "p.o.ś", Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.). Dlatego też nie sposób utożsamiać podejmowania tego rodzaju uchwał z wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 400j ust. 2 p.o.ś., zarządy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Ustawodawca przewidział w art. 400j ust. 2a, że jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu. Zauważyć trzeba, że wykładnia językowa art. 400j ust. 2a p.o.ś. wskazuje jedynie na obowiązek powołania, natomiast art. 400j ust. 2 p.o.ś. stanowi o powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Jak podał organ w odpowiedzi na skargę, zasadne wydaje się zastosowanie wykładni celowościowej ww. przepisu, bowiem rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu powołując członka zarządu wykonuje w tym przypadku czynności z zakresu prawa pracy, dlatego też przepisy art. 400j ust. 2 i ust. 2a należy interpretować łącznie. Zdaniem organu, jeżeli rada nadzorcza złożyła wniosek o odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu, a zarząd województwa nie uwzględnił tego wniosku w terminie, wówczas rada nadzorcza może odwołać członka zarządu wojewódzkiego funduszu na podstawie art. 400j ust. 2a p.o.ś., bowiem kompetencja do powołania zarządu wojewódzkiego funduszu obejmuje także odwołanie dotychczasowego zarządu. Ocena zaprezentowanego przez organ stanowiska pozostaje poza rozważaniami Sądu, bowiem przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że stosownie do art. 400r ust. 4 p.o.ś., o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 400r ust. 8 p.o.ś. Na podstawie art. 400r ust. 10, przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. A zatem, ewentualna kontrola zgodności z prawem kwestionowanej uchwały mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku uruchomienia przez organ nadzoru trybu opisanego powyżej. Z przedstawionych przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.