II OSK 1357/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 585/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 585/18, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, w punkcie I. sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a w punkcie II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata M. W. kwotę 240 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jak wskazał Sąd I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (określany dalej jako PINB lub organ I instancji) - działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1529 ze zm.) i art. 104 K.p.a. - nakazał M. C. (dalej: skarżący) wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 x 6,16 m na dz. nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W decyzji organ I instancji pouczył strony, iż przysługuje im prawo wniesienia odwołania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (określanego dalej jako [...] WINB lub organ II instancji) za pośrednictwem PINB w terminie 14 dni od jej otrzymania. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., złożonym osobiście w siedzibie PINB w dniu [...] maja 2018 r. (pieczęć wpływu na odwołaniu) skarżący wniósł odwołanie od opisanej powyżej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., domagając się jej uchylenia i odstąpienia od nałożenia jakichkolwiek czynność lub robót budowlanych związanych z wykonaniem spornego obiektu. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB przekazał powyższe odwołanie do organu II instancji stwierdzając, iż zostało wniesione w terminie oraz że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], [...] WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia [...] grudnia 2018 r. zobowiązano pełnomocnika skarżącego do przedłożenia na termin rozprawy dowodu nadania na poczcie przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji bądź dowodu jego złożenia bezpośrednio w organie - pod rygorem uznania, iż złożył powyższe odwołanie bezpośrednio w organie w dniu [...] maja 2018 r. zgodnie z adnotacją znajdującą się na odwołaniu. Tym samym zarządzeniem zobowiązano [...]WINB do wskazania czy odwołanie skarżącego od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostało złożone bezpośrednio w organie I instancji w dniu [...] maja 2018 r. czy też za pośrednictwem poczty. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wyjaśnił, iż odwołanie skarżącego od decyzji PINB złożone zostało bezpośrednio w siedzibie organu I instancji, załączając dodatkowo wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., w którym PINB potwierdził, iż odwołanie skarżącego złożone zostało osobiście na skrzynkę podawczą organu bez pośrednictwa poczty, w dacie jak na datowniku. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił m.in., że skarżący w związku z ilością pism składanych do PINB nie jest w stanie stwierdzić czy składał pismo za pośrednictwem poczty, czy też bezpośrednio do organu, przy czym zwrócił uwagę, iż w piśmie przewodnim do organu II instancji PINB wskazał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za zasadną, jednakże z powodu innych przyczyn niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503, uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98). W kontrolowanej sprawie [...]WINB rozpoznał odwołanie skarżącego, mimo że zostało ono wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. została odebrana przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2018 r. Potwierdził to skarżący osobiście składając na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki swój podpis i opatrując go dodatkowo powyższą datą, która również wynika ze stempla pocztowej jednostki oddawczej. Termin do złożenia odwołania liczony od tej daty kończył bieg wraz z upływem dnia [...] maja 2018 r. (piątek). Nie był to również dzień ustawowo wolny od pracy ani sobota, a tym samym termin do wniesienia odwołania nie upływał stosownie do art. 57 § 4 k.p.a. następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Odwołanie natomiast zostało złożone przez skarżącego osobiście w siedzibie PINB w dniu [...] maja 2018 r., co wynika z prezentaty znajdującej się na tym piśmie. Potwierdził to również organ I instancji w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. pismo z dnia [...] grudnia 2018 r.), a skarżący w żaden sposób, pomimo stosownego wezwania, nie podważył powyższych okoliczności. Nie przedłożył bowiem dowodu nadania tego odwołania za pośrednictwem poczty albo odpisu odwołania z potwierdzeniem wpływu w innej dacie niż ta wynikająca z akt sprawy. Nie mogło zmienić tej oceny stwierdzenie o złożeniu odwołania w terminie zawarte w piśmie organu I instancji z dnia [...] maja 2018 złożenia środka odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygniecie o przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znalazło uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. C. Zaskarżając go w zakresie punktu I, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, iż rozpatrzenie odwołania, którego wniesienie w terminie zostało potwierdzone przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności, 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, będące konsekwencją nieuwzględnienia słusznego interesu strony, braku zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności zdeprecjonowania oświadczenia organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r., potwierdzającego złożenie odwołania w terminie i oparcie się podczas wyrokowania wyłącznie na oświadczeniu organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. polegające na uznaniu, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, a w konsekwencji wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji, mimo odmiennego stanowiska i ustalenia organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Nadto, w oparciu o brzmienie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że oceniając terminowość wniesionego odwołania nie można nie odnieść się do pisma PINB w [...] z dnia [...] maja 2018 r. Bez żadnych wątpliwości stwierdzono tam, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, tym samym sprawie nadano dalszy bieg. Co więcej, powyższe ustalenia zostały niejako potwierdzone przez kolejny organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, a mianowicie [...]WINB. W przypadku bowiem, gdyby organ uznał, iż skarżący nie dotrzymał terminu na wniesienie odwołania, w świetle obowiązujących przepisów zmuszony był do wydania innego rozstrzygnięcia, aniżeli do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Tym samym obecne stanowisko PINB w [...], iż skarżący wniósł odwołanie w dniu wskazanym na datowniku, nie powinno skutkować ustaleniem, iż przedmiotowej odwołanie zostało wniesione po terminie. Należy bowiem zakładać, iż jeżeli byłoby to zgodne z rzeczywistością, co w tym miejscu jest kwestionowane przez skarżącego, jego odwołanie zostałoby już odrzucone na etapie postępowania prowadzonego przez PINB w [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, po znacznym upływie czasu od wniesienia odwołania, nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej daty wniesienia przedmiotowego pisma. Nie można bowiem wykluczyć choćby takich okoliczności, iż pracownik wykonujący czynność faktyczną, jaką było umieszczenie pieczątki z określoną datą na egzemplarzu odwołania, mógł popełnić błąd w jej ustawieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę, na podstawie art. 183 § 2 P.p.s.a., nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w przepisie art.174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art 129 § 2 i art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Tak sformułowany zarzut oparty został na założeniu, że skoro w piśmie organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. potwierdzono, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, to nie było podstaw, aby to twierdzenie organu uznać za nieprawdziwe. Przechodząc do rozpoznania ww. zarzutów należy na wstępie wskazać, że zgodnie z ogólną zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.), decyzję wydaje się i doręcza stronom na piśmie (art. 109 § 1 K.p.a.), z możliwością ustnego ogłoszenia stronie (art.109 § 2 K.p.a.), jednakże tylko w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2K.p.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Wobec powyższego dopiero doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. spowodowało jej wejście do obrotu prawnego, z tym też dniem (doręczenia) rozpoczął się dla strony bieg terminu do wniesienia odwołania. Dodać też należy, że z mocy art. 65 § 2 K.p.a. w przypadku złożenia odwołania w ustawowym terminie do organu niewłaściwego, nie spowodowałoby to skutków w postaci uchybienia terminu. Z akt sprawy wynika, że w terminie czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji odwołanie nie zostało wniesione, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2018 r. została bowiem odebrana przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2018 r. Potwierdził to skarżący osobiście składając na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki swój podpis i opatrując go dodatkowo powyższą datą, która również wynika ze stempla pocztowej jednostki oddawczej. Termin do złożenia odwołania liczony od tej daty kończył bieg wraz z upływem dnia [...] maja 2018 r. (piątek). Odwołanie natomiast zostało złożone przez skarżącego osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu [...] maja 2018 r., co wynika z prezentaty znajdującej na tym piśmie. Potwierdził to również organ I instancji w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. - k. 140), a skarżący w żaden sposób, pomimo stosownego wezwania, nie podważył powyższych okoliczności. Rozpatrzenie więc ww. odwołania nie mogło doprowadzić do wydania przez organ II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy również wskazać, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na okoliczność, iż uchybienie temu terminowi nastąpiło z winy skarżącego. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 korzysta z ochrony trwałości (zob. teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99 - LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96 - LEX nr 43356; wyrok NSA z 16 lutego 1998r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). W identyczny sposób należy ocenić sytuację, gdy dochodzi do rozpatrzenia odwołania od decyzji, która w dacie jego wniesienia nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, a więc odwołania niedopuszczalnego z przyczyn przedmiotowych. Rozpatrzenie więc przez organ odwoławczy merytorycznie odwołania niedopuszczalnego, czy też odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności tej decyzji, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo więc stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.