II GSK 300/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1093/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia produktu do obrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w P na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A Sp. z o.o. w P (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Inspektor) z dnia [..] kwietnia w przedmiocie zakazu wprowadzenia produktu do obrotu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniach 8 i 19 lipca 2016 r., inspektorzy WIJHARS w Rzeszowie przeprowadzili u skarżącej kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu oraz znakowania środków wspomagających uprawę roślin za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia zakończenia kontroli (protokół kontroli z dnia 19 lipca 2016 r.). W wyniku kontroli stwierdzono, że środek poprawiający właściwości gleby L S jest nabywany i konfekcjonowany przez stronę na podstawie umowy zawartej między skarżącą a spółką mającą siedzibę w Czechach. Umowa zezwala na konfekcjonowanie i etykietowanie produktu L A pod nazwą L S. Zastany magazynie środek poprawiający właściwości gleby L S w opakowaniach jednostkowych 20 kg nie spełniał wymagań wynikających z art. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2017 r., poz. 668), dalej: u.n., gdyż jego produkcja odbyła się w zakładzie zlokalizowanym w Federacji Rosyjskiej w oparciu o decyzję nr 2722 oraz jej przedłużenia - wydane dla tego preparatu przez Centralny Instytut Badań i Kontroli Rolnictwa Republiki Czeskiej. Dla powyższego produktu skarżąca przedstawiła fakturę oraz zgłoszenie celne, zgodnie z którym krajem pochodzenia środka L jest Federacja Rosyjska. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że skontrolowany produkt wyprodukowany w Federacji Rosyjskiej, nie posiada stosownego pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wprowadzenie do obrotu na terenie Polski, w związku z tym w dniu [...] grudnia 2017 r., wydał decyzję zakazującą spółce wprowadzania do obrotu partii środka L (wielkość partii magazynowej 160 szt. - 198,5 kg, identyfikacja partii: data produkcji 06.09.2015.r.). Decyzją z [..] kwietnia 2018 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wyjaśnił, że wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin bez konieczności uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 5 u.n., tj. środek wspomagający uprawę roślin musi być wyprodukowany (przesłanka pierwsza) i wprowadzony do obrotu (przesłanka druga) w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub Republice Turcji lub w państwie będącym członkiem Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższa okoliczność nie zachodzi. Jak prawidłowo ustalił organ środek wspomagający uprawę roślin o nazwie L S jest produkowany na terenie Federacji Rosyjskiej na zlecenie czeskiej firmy w oparciu o pozwolenie uzyskane w Czechach. Środek o nazwie L S jest nabywany i konfekcjonowany przez skarżącą bezpośrednio od czeskiej firmy lub przez pośrednika -firmę mającą siedzibę w Szkocji. WSA podał, że niekwestionowana przez skarżącą okoliczność produkcji środka na terenie Rosji potwierdza, że produkt ten nie spełnia wymagań określonych w art. 5 u.n. i tym samym może być wprowadzony do obrotu wyłącznie na podstawie pozwolenia wydanego w drodze decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Brak wymaganego prawem pozwolenia dawał organowi podstawę do zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 u.n. i zakazania stronie wprowadzenia do obrotu partii tego środka. Zdaniem skarżącej środek L należy traktować jako produkt pochodzący z kraju państwa członkowskiego Unii Europejskiej, bowiem producentem preparatu jest czeska spółka a produkt został zarejestrowany na podstawie decyzji o rejestracji substancji wspomagającej wydanej przez Centralny Instytut Badań i Kontroli Rolnictwa w Republice Czeskiej z dnia 6 marca 2007 r. W ocenie Sądu, wyprodukowanie środka ochrony roślin na terenie kraju nienależącego do Unii Europejskiej (Federacji Rosyjskiej) na zlecenie czeskiej firmy, która jest jego producentem (w oparciu o pozwolenie uzyskane w Czechach) nie pozwala na stwierdzenie, że produkt pochodzi z kraju państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 u.n - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie zostały spełnione warunki dotyczące wprowadzania do obrotu środka L S - opakowania jednostkowe (worki 1 kg), środek wspomagający uprawę roślin - środek poprawiający właściwości gleby, w sytuacji gdy środek ten jest nabywany i konfekcjonowany przez skarżącą bezpośrednio od czeskiej firmy lub przez szkockiego pośrednika, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż istnieją podstawy do stosowania w/w przepisów w przedmiotowej sprawie, 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) brak pełnego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - dotyczącego niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zignorowanie zarzutów Skarżącej związanych z poprzednimi kontrolami, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości w zakresie wprowadzenia przedmiotowego środka do obrotu i uznawały, że działania Spółki są zgodne z przepisami prawa, b) brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich buków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie dowodu z przesłuchania dwóch osób w charakterze świadków, c) niepełne odniesienie się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - w zakresie, w jakim skarżąca zarzuciła skarżonej decyzj; nierozważenie faktu odmiennego zachowania organów administracji wobec spółki, które uprzednio udzieliły jej informacji o praktyce stosowania prawa, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej, co znalazło swój wyraz m. in. w braku konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń skarżącej Spółki w sytuacji, gdy takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez orany I i II instancji przepisów prawa procesowego przejawiające się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nieuwzględnieniu faktu, że kontrole przeprowadzane u skarżącej ma przestrzeni lat, nie wykazały żadnych nieprawidłowości w zakresie wprowadzenia przedmiotowego środka do obrotu i uznawały, że działania Spółki są zgodne z przepisami prawa, W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że samoistną podstawą kasacyjną nie może być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepis ten dla wykazania jego wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji wymaga połączenia z naruszeniami prawa materialnego lub procesowego, jakich dopuściły się organy w postępowaniu administracyjnym. Tylko przy tak zbudowanym zarzucie kasacyjnym Sąd II instancji ma możność wiążącego wypowiedzenia się w zakresie poprawności kontroli skarżonej decyzji dokonanej przez Sąd I instancji. Brak powiązania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z przepisami merytorycznymi stosowanymi przez organ musi prowadzić do stwierdzenia, że rozpoznawany zarzut jest chybiony. Niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się wadliwości stosowania przepisu w tym, że Sąd I instancji prezentuje w uzasadnieniu własnego wyroku twierdzenia i poglądy, z którymi ona się nie zgadza, gdyż twierdzi, że Sąd I instancji akceptuje niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną skarżonej decyzji. NSA zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis, który określa formalnie elementy uzasadnienia wyroku, zatem jego składniki, które musi posiadać poprawnie sporządzone uzasadnienie. Z tego punktu widzenia uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w ustawie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest podstawą do kwestionowania merytorycznego kontekstu sprawy będącej przedmiotem skargi. Temu celowi służą przepisy art. 145 § 1–3 lub art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami materialnymi lub procesowymi. Ponieważ rozpoznawany zarzut przepisy merytoryczne, a więc i stanowisko Sądu I instancji sprowadza do formalnej poprawności uzasadnienia wyroku, to stwierdzić należy, że tak postawiony zarzut jest niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych. W tym zakresie spółka twierdzi, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 31 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 u.n.n. przyjmując, że nie zostały spełnione określone w tych przepisach warunki dotyczące wprowadzania na polskim rynku środka L S, bowiem ten środek jest nabywany i konfekcjonowany przez Spółkę od czeskiej firmy A, zatem nie ma znaczenia fakt, że ten środek jest produkowany w Rosji, a więc kraju, który nie należy do szeroko rozumianego kraju Unii Europejskiej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Z treści art. 5 u.n.n. jednoznacznie wynika, że na rynek polski mogą być wprowadzane środki nawożące wyprodukowane w kraju należącym do wspólnoty europejskiej i należącym do EFTA. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Rosja, w której produkowany jest L S nie należy do żadnej z tak określonych wspólnot. Nabywanie takiego środka i jego konfekcjonowanie nie jest produkcją, a to oznacza, że Sąd I instancji właściwie zaakceptował wykładnię dokonaną przez organy. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.