II SA/Lu 483/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego P. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 500 (pięćset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B., na wniosek A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w B.. Decyzja została wysłana do P. K. (dalej jako: skarżący), jako strony postępowania (na adres w B.). Skarżący wniósł odwołanie od decyzji, jednakże postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium decyzja została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu [...] września 2017 r., a następnie powtórnie awizowana w dniu [...] października 2017 r. W związku z nieodebraniem przesyłki została ona zwrócona do nadawcy. Skutek doręczenia nastąpił z dniem [...] października 2017 r. Kolegium stwierdziło, że ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] października 2017 r., natomiast odwołanie zostało sporządzone w dniu [...] października 2017 r. a nadane zostało do organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2017 r., zatem po upływie terminu do jego wniesienia. Na postanowienie Kolegium P. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego, podnosząc, że decyzja Burmistrza z [...] września 2017 r. została do niego wysłana [...] września 2017 r. List polecony był awizowany [...] października 2017 r. Przesyłkę skarżący odebrał w dniu [...] października 2017 r. Na potwierdzenie skarżący załączył kopertę oraz wydruk historii przesyłki pobrany ze strony internetowej Poczty Polskiej. Z dokumentów tych wynika, że przesyłkę wysłano na adres w W.. W ocenie skarżącego wniósł odwołanie w terminie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Nie miał żadnych przestanek ku temu, by decyzję doręczoną [...] października 2017 r. traktować inaczej, niż taką, od której przysługuje mu odwołanie w terminie 14 dni. Nie miał też podstaw by domniemywać, że otrzymana decyzja została wysłana do niego kilkukrotnie. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], wydaną w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło skargę i uchyliło w całości swoje postanowienie z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W drugim punkcie rozstrzygnięcia Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania P. K. od decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2017 r., z uwagi na fakt, że była ona przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, które zakończono wydaniem przez Kolegium decyzji z [...] października 2017 r., nr [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2018 r., w odniesieniu do kwestii terminu do wniesienia odwołania, Kolegium stwierdziło, że przesyłka powtórnie skierowana do skarżącego została przez niego odebrana i w terminie złożył odwołanie. Z kolei umorzenie postępowania odwoławczego Kolegium uzasadniło faktem, że od decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2017 r. odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania – K. B.. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] października 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została wydana przed otrzymaniem odwołania P. K. (odwołanie wpłynęło do Kolegium [...] listopada 2017 r.). Wobec uwzględnienia zarzutów strony zawartych w skardze na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, Kolegium w trybie autokontroli uchyliło swoje postanowienie uznając, że odwołanie wpłynęło w terminie. Pomimo tego oceniło, że bezprzedmiotowe jest ponowne merytorycznie rozpatrzenie sprawy z odwołania P. K., gdyż prawidłowość wydanej decyzji była już przedmiotem oceny organu odwoławczego i wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zatem nie ma podstaw prawnych do jej ponownej weryfikacji w trybie odwoławczym. Kolegium zwróciło również uwagę, że w postępowaniu odwoławczym P. K. był stroną i do niego decyzja odwoławcza została też skierowana na adres wskazany w toku postępowania. W tej sytuacji brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania strony a tym samym postępowanie odwoławcze wszczęte z jego inicjatywy stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] marca 2018 r. P. K. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania i uznanie wydania decyzji w sprawie za bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do rozpoznania istoty sprawy, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez brak rozpoznania istoty sprawy w II instancji i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne uznanie, że wystarczającym na potrzeby wniesionego przeze mnie odwołania było rozpoznanie innego odwołania, z wniosku innej, nieżyjącej już strony. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez niego odwołania od decyzji Burmistrza. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Kolegium było bezzasadne, gdyż każdy z właścicieli mieszkań w bloku położonym na działce sąsiadującej z planowaną inwestycją, będący stroną postępowania, miał prawo złożyć swoje własne, niezależne odwołanie i każde z tych odwołań powinno zostać rozpoznane merytorycznie w administracyjnym toku instancji. Odwołania złożone przez K. B. i skarżącego są niezależne. Złożone przez skarżącego odwołanie zawierało argumenty, które przemawiały za zmianą decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz uzasadniające własny interes prawny skarżącego w zmianie tej decyzji. Interes prawny skarżącego nie został przez organ zbadany. Nie zachodziła tożsamość merytoryczna odwołań - każda z osób składających odwołanie miała swój własny interes prawny w jego rozpatrzeniu oraz używała swoich własnych argumentów na ich poparcie. Skarżący podniósł ponadto, że K. B. zmarła w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie zdążywszy jej wnieść. W ocenie skarżącego, wskutek umorzenia postępowania odwoławczego pozbawiono go możliwości obrony swoich praw, gdyż jego sprawa administracyjna nie została dwukrotnie merytorycznie rozstrzygnięta przez organy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem z przyczyn pozostających poza zakresem zarzutów podniesionych przez skarżącego, ale koniecznych do uwzględnienia przy kompleksowej ocenie legalności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako naruszająca prawo. Sąd zauważa, że stan sprawy został niezwykle zagmatwany, co jest konsekwencją błędu popełnionego przez organ I instancji. Wydając w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie próbowało naprawić ten błąd i w jakimś stopniu uporządkować stan sprawy, jednakże uczyniło to nieprawidłowo, działając z naruszeniem prawa. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla sprawy jest ocena prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta w istocie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu doręczenie decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 2017 r. nastąpiło prawidłowo, na adres skarżącego w B., przy ul. [...]. Świadczą o tym następujące okoliczności: powyższy adres, na który wysłano korespondencję, widniał w ewidencji gruntów i budynków (skrócony wypis ze skorowidza działek, k. 2 akt adm.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało odebrane pod tym adresem przez (jak należy domniemywać dorosłego domownika) M. K.. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący złożył pismo procesowe z [...] listopada 2016 r. (k. 11 akt adm.), odnosząc się krytycznie do planowanej inwestycji. Co istotne, w nagłówku pisma skarżący podał adres w B. przy ul. [...]. Kolejne pismo organu – zawiadomienie z [...] lutego 2017 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym – również zostało doręczone na ww. adres. Pismo odebrała I. K. (na potwierdzeniu odbioru brak adnotacji osoby doręczającej, można jedynie domniemywać, że chodzi o dorosłego domownika). Kolejne pismo z [...] czerwca 2017 r. – informacja o przekazaniu do uzgodnienia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. projektu decyzji o warunkach zabudowy – zostało wysłane na ww. adres, ale tym razem nie zostało odebrane, ani podjęte w terminie, pomimo dwukrotnego awizowania (k. 28). Pismo z [...] sierpnia 2017 r. – informacja o przekazaniu do uzgodnienia przez ZDW oraz Miejską Służbę Drogową nowego projektu decyzji (w związku z wniesieniem przez inwestora uwag do poprzedniego projektu decyzji) zostało wysłane na adres jak wyżej, pismo odebrał sąsiad (k. 34). Decyzja z [...] września 2017 r. została wysłana na adres skarżącego w B.. Przesyłka nie została odebrana ani podjęta w terminie pomimo dwukrotnego awizowania (pierwsze awizo – [...] września 2017 r., skutek doręczenia – [...] października 2017 r.). Z niewyjaśnionych powodów decyzja została wysłana również na adres w W.. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że pismo nadano w dniu [...] września 2017 r., zostało odebrane w dniu [...] października 2017 r., podpis odbiorcy jest nieczytelny, można jedynie odczytać nazwisko: K. lub K. . W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza, skarżący po raz kolejny podał w nagłówku pisma adres w B., przy ul. [...]. W zaistniałej sytuacji należy uznać, że doręczenie nastąpiło prawidłowo (jako tzw. doręczenie zastępcze, w trybie art. 44 k.p.a.), pod adresem w B. przy ul. [...]. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, pismo należy doręczyć osobie fizycznej w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, dopiero w razie niemożności, a także w razie koniecznej potrzeby pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1 i 3 k.p.a.). Skarżący nie tylko nigdy nie wskazywał innego adresu do doręczeń, niż ten, na który wysyłał korespondencję organ I instancji (B. , ul. [...]), co więcej – sam podawał ten adres w korespondencji kierowanej do organu. Jeżeli adres do doręczeń, na który organ kierował korespondencję, był nieprawidłowy, obowiązkiem skarżącego było podanie nowego adresu, w przeciwnym razie doręczenia pod dotychczasowym adresem były skuteczne (art. 41 k.p.a.). Trzeba przy tym pamiętać, że doręczenie jest czynnością nieodwołalną, raz dokonane doręczenie (jeśli jest prawidłowe) nie może być ponawiane (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 422). W tej sytuacji w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że odwołanie od decyzji z [...] września 2017 r. wniesiono po terminie, trzeba bowiem przyjąć, że doręczenie pod adresem w B. (przy ul. [...]) było prawidłowe, nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego z dniem [...] października 2017 r., termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie 20 października. Oczywistym jest, że skarżący został wprowadzony w błąd działaniem organu I instancji, który wadliwie wysłał pismo na adres w W.. Tego adresu skarżący nie podawał w żadnej korespondencji kierowanej do organu. Instrumentem ochrony skarżącego w tej sytuacji byłoby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (niewątpliwie skarżący uchybił terminowi, ale skoro został wprowadzony w błąd, miał pełne podstawy o mylnego przekonania, że wnosi odwołanie w terminie). Tym niemniej jednak przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 58 § 1 k.p.a.), a skarżący takiego wniosku nie składał. W konkluzji należy uznać, że wspomniane postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2017 r. jest zatem prawidłowe, co ma dwojakie skutki prawne. Po pierwsze, skutkowało oddaleniem skargi w sprawie II SA/Lu 275/18 (wyrokiem z 11 października 2018 r.), co jest okolicznością znaną obydwu stronom sporu. Po drugie, skutkuje wadliwością decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2018 r., wydanej w trybie autokontroli, zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie. Skoro postanowienie z [...] grudnia 2017 r. było zgodne z prawem, nie było podstaw do jego uchylenia w trybie autokontroli. Kolegium naruszyło zatem art. 54 § 3 p.p.s.a. gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było tego przepisu zastosować. W ocenie Sądu jako środek obrony skarżącego, wprowadzonego w błąd działaniem organu I instancji, można rozważać ewentualne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] października 2017 r. Konsekwencje błędu organu I instancji dotykają bezpośrednio samego skarżącego, bowiem błąd ten mógł doprowadzić do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie i uniemożliwieniem skutecznego złożenia odwołania. Ponieważ jednak została już w tej sprawie wydana decyzja ostateczna (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2017 r., wydana na skutek odwołania K. B.), nie objęta kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie, uchylenie skutków tego błędu organu I instancji mogłoby nastąpić wyłącznie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (z zachowaniem oczywiście wszystkich wymogów proceduralnych). W postepowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie, sąd nie może uchylić niezaskarżonej decyzji ostatecznej z [...] października 2017 r., wyszedłby bowiem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że z akt sprawy wynika, iż wszystkie strony postępowania (w tym również skarżący) zostały zawiadomione o wniesieniu odwołania przez K. B. (pismo Burmistrza z [...] września 2017 r.). W przekazanych do sądu aktach sprawy nie ma dowodów doręczenia tego pisma stronom postępowania, jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto, decyzja ostateczna Kolegium z [...] października 2017 r. została doręczona skarżącemu (k. 14 akt postępowania II instancji). W ocenie Sądu zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie autokontroli, również w zakresie dotyczącym drugiego punktu rozstrzygnięcia. Kolegium, próbując uporządkować stan sprawy, do czego walnie przyczynił się organ I instancji, zdecydowało o umorzeniu postępowania odwoławczego, toczącego się z odwołania skarżącego P. K., z uwagi na wydanie decyzji ostatecznej, na skutek rozpatrzenia odwołania od tej samej decyzji, wniesionego przez K. B.. Trzeba jednak mieć na uwadze pewien niuans proceduralny, istotny w sprawie: organ może umorzyć postępowanie, które się toczy, nie można umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte. Warunkiem skutecznego wszczęcia i biegu postępowania odwoławczego jest skuteczne wniesienie odwołania. Skoro – jak ustalono – odwołanie nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego, bo czynność procesowa dokonana po upływie terminu jest bezskuteczna, nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego. W związku z tym nie można było go umorzyć. Działanie organu było uzasadnione w sytuacji, gdy istniał w obrocie prawnym punkt 1 rozstrzygnięcia, w którego konsekwencji uznawano odwołanie za wniesione w terminie. Jest to jednak stanowisko błędne, co wyjaśniono wyżej. Uznanie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, co oznacza, że prawidłowe było postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2017 r., wyklucza możliwość wszczęcia, a następnie umorzenia postępowania odwoławczego. Postepowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane, a sprawę kończy w tym aspekcie ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Umarzając postępowanie odwoławcze w punkcie 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Kolegium naruszyło art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie daje organowi wytycznych co do dalszego postępowania, bowiem postępowanie odwoławcze, jako zakończone ostateczną decyzją z [...] października 2017 r. (wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania K. B.) nie może już się toczyć ponownie w tym samym zwykłym trybie. Jedyną możliwością "powrotu" do sprawy może być próba wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] października 2017 r. w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. To jednak pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Na marginesie jedynie należy odnotować, że obowiązkiem organu jest przekazanie do sądu kompletnych i uporządkowanych akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przekazane do sądu akta z pewnością nie są uporządkowane, nie zostały złożone w segregatorze lub teczce, która zabezpieczałaby je przed rozsypaniem; numeracja kart jest prowadzona w sposób dalece nieuporządkowany, numery kart powtarzają się, co uniemożliwia odsyłanie do odpowiednich numerów kart przy powoływaniu stosownych dokumentów w uzasadnieniu wyroku. Taki sposób przekazania akt sprawy z pewnością nie spełnia wymogów z art. 54 § 2 p.p.s.a. i organ powinien w przyszłości zachować większą staranność w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie 500 zł. Poniesienia innych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi, skarżący nie wykazał.