IV SAB/Wa 188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. Z., A. Z., A. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania orzeczenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić solidarnie skarżącym K. Z., A. Z., A. M. kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. K. Z., A. Z. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] dotyczącą zaniechania po stronie organu w zakresie wszczęcia egzekucji i podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku określonego decyzją wójta z [...] września 2013 r. Skarżący wnieśli o: pkt 1 - zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, pkt 2 - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, pkt 3 – zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, pkt 4 - stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 5 - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, pkt 6 - zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że złożyli skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność wierzyciela tj. Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. SKO uznało skargę za uzasadnioną i wyznaczyło Wójtowi termin jednego miesiąca do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego decyzją organu z [...] września 2013 r. Wójt dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego i tym samym naruszył art. 35 § 3 kpa określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także art. 8 kpa (zasadę zaufania do organów administracji) i art. 12 kpa (zasadę szybkości postępowania). Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił następnie, że decyzja z 2013 r. nakazująca G. Z. wyrównanie nawiezionego urobku ziemnego na stanowiących jego własność działkach ew. o nr [...], [...] i [...] do poziomu działek ew. o nr [...] i [...] odnosiła się do sytuacji z września 2013 r. Aktualnie działki stanowiące 2 pasy dróg nie wykazują istotnych różnic rzędnej wysokościowej, gdyż nastąpiło samoistne ugniecenie podłoża (bez wykonywania konkretnych czynności nakazanych decyzją). W związku z powyższym nie można wskazać zobowiązanemu wykonania konkretnej czynności z zakresu robót ziemnych w celu wykonania decyzji nr [...] z [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta w przedmiocie wszczęcia egzekucji i zastosowania środków egzekucyjnych zmierzających do egzekucji świadczenia niepieniężnego. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 j.t.) - dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 1-4 obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skarżący nie są podmiotami, które mogłyby być stronami postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania przez G. Z. obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2013 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z [...] grudnia 2017 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na podstawie art. 6 § 1a ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2017 r., poz. 1201 j.t.) - dalej w skrócie "u.p.e.a." na bezczynność Wójta, który nie wszczął postępowania egzekucyjnego. W rezultacie postanowieniem z [...] lutego SKO w [...] uwzględniło skargę i wyznaczyło wierzycielowi – Wójtowi Gminy [...] termin do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego decyzją z [...] września 2013 r. Według art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Wskazany przepis jest więc przepisem szczególnym ściśle określającym uprawnienia m.in. osób trzecich posiadających interes faktyczny w wykonaniu nałożonego przez organ administracji na inny podmiot obowiązku, ale wyłącznie w zakresie ograniczonym do bezczynności wierzyciela. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 3104/13 (Lex nr 1564179), że przepis ten nie jest skierowany przeciwko bezczynności organu egzekucyjnego, lecz ma zapobiegać bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. Niewątpliwie w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Celem tego przepisu jest wymuszenie na wierzycielu zainicjowania postępowania egzekucyjnego, gdyż brak działania wierzyciela uniemożliwia uruchomienie postępowania egzekucyjnego. Według art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej (§ 5 ) następuje dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Środek przewidziany w art. 6 § 1a u.p.e.a. może mieć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie, poprzedzającej właściwe jurysdykcyjne postępowanie egzekucyjne, a więc jeżeli nie zaczął jeszcze działać organ egzekucyjny. Tym samym zarzuty w zakresie bezczynności na niepodjęcie środków egzekucyjnych, czy też przewlekłości tego postępowania nie mogą być zasadnie kierowane do wierzyciela, lecz do organu. Tak więc skorzystanie ze środka przewidzianego w art. 6 § 1a u.p.e.a., a więc skargi na bezczynność wierzyciela nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.p.s.a. Co istotne pozytywne rozpatrzenie przez organ wyższego stopnia skargi na bezczynność wierzyciela, jak miało to miejsce w tej sprawie, zamyka drogę do złożenia zażalenia, czyli kontynuowania postępowania w tym trybie (art. 6 § 1a zd. trzecie ustawy). Także negatywne rozpatrzenie skargi na bezczynność wierzyciela przez organ wyższego stopnia nie otwierałoby jeszcze drogi sądowej. Dopiero rozpatrzenie takiego zażalenia (w przypadku SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwarzałoby możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W takim przypadku byłaby to jednak skarga na rozstrzygnięcie wydane w II instancji (lub po ponownym rozpatrzeniu wniosku), a nie skarga na bezczynność. Należy podkreślić, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na podstawie tego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Podmioty te uczestniczą więc tylko w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Nie mają zatem legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a w/w ustawy, co determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego. Skoro według art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (także w sytuacji, gdy ten organ jest również wierzycielem) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, to podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność wyłącznie w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi. Z treści wskazanych przepisów nie wynika uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. Dodatkowym uprawnieniem przyznanym podmiotom niebędącym stronami postępowania egzekucyjnego, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego na inny podmiot, a dotyczącym zaniechań organu w zakresie terminowości załatwienia sprawy, jest skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 2 u.p.e.a.). Środek ten znajduje jednak zastosowanie do zaniechań organu już po wszczęciu postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd stwierdził, że wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.