V SA/Wa 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora (...) Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...)września 2017 roku nr (...). Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ZUS" lub "organ I instancji"), na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wystawił w dniu [...] sierpnia 2017 r. tytuły wykonawcze nr od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...] obejmujące zobowiązanie M. L. (dalej: "Skarżącą" lub "Strona") z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od 08.2007 r. do 05.2008 r. oraz od 03.2010 r. do 08.2012 r. w łącznej kwocie należności głównej 33.420,30 zł oraz odsetek 23.604,80 zł. Skarżąca wniosła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie powyższych tytułów wykonawczych podnosząc, iż objęte nimi należności uległy przedawnieniu. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS, działając zarówno jako organ egzekucyjny, jak i reprezentant wierzyciela, odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów. Organ I instancji stwierdził, że 5-letni okres przedawnienia uległ zawieszeniu wskutek wszczęcia wobec Strony postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość obciążających ją należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od 09.2006 r. do 10.2009 r. oraz od 12.2009 r. do 01.2015 r. W wyniki tego postępowania została wydana ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r., która stała się również podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor Izby" lub "organ II instancji"), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy uznał, iż nie mógł oceniać poprawności postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS pod względem merytorycznym. Wynika to z faktu, że organ I instancji jest w niniejszej sprawie zarówno wierzycielem jaki i organem egzekucyjnym, a wydając swoje postanowienie występował jednocześnie w tej podwójnej roli. Kontrola stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów w sensie merytorycznym odbywa się w innym trybie niż kontrola rozpatrzenia zarzutów przez organ egzekucyjny I instancji w ramach głównego postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności stanowiska wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów, gdyż jest nim związany. Tym samym zasada dwuinstancyjności postępowania egzekucyjnego przy dokonywaniu przez organ nadzoru oceny merytorycznej postanowienia wydanego przez organ działający jednocześnie jako wierzyciel jak i organ egzekucyjny nie może być rozumiana tak jak w postępowaniu administracyjnym. Z twego względu, w ocenie Dyrektora Izby, w niniejszej sprawie mógł badać postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS jedynie pod kątem jego poprawności formalnej. Organ odwoławczy podał, iż Dyrektor Oddziału ZUS wyjaśnił Stronie, że bieg terminu przedawnienia należności dochodzonych na podstawie ww. tytułów wykonawczych uległ zawieszeniu w dniu [...] października 2016 r., tj. w dacie doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Natomiast w dniu [...] czerwca 2017 r. została wydana ww. decyzja, od której Skarżąca nie wniosła odwołania. Zdaniem Dyrektora Izby organ I instancji również poprawnie wskazał stronie przepisy prawa, na podstawie których stwierdził, iż przedmiotowe zobowiązania nie uległy przedawnieniu, w tym brzmienie kluczowego dla zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 24 ust. 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), dalej "u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowieniem Dyrektora Izby strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 24 ust. 5f u.s.u.s. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że bieg terminu przedawnienia składek objętych tytułami wykonawczymi, których dotyczyły zarzuty wniesione przez Skarżącą uległ zawieszeniu z dniem [...] września 2016 r. w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą wysokość zadłużenia Skarżącej, podczas gdy ta decyzja nie jest żadną z decyzji wymienionych w przedmiotowym artykule, a zatem wszczęcie postępowania zmierzającego do jej wydania nie mogło skutkować zawieszeniem biegu terminu przedawnienia; 2) art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułów wykonawczych, gdyż składki, których dotyczyły uległy przedawnieniu, a zatem wygasł egzekwowany obowiązek w zakresie należności pieniężnych. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS i umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść aktu, a więc ukształtowanych w nim stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując, według powyższych przepisów, oceny legalności zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą spor w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy doszło do przedawniania obciążających Skarżącą należności z tytułu składek egzekwowanych na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...], czy też bieg terminu przedawnienia został przerwany przez wszczęcie przez ZUS postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji nr [...]. W myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że katalog wymienionych w nim decyzji jest katalogiem zamkniętym. Gdyby było inaczej, tj. gdyby ustawodawca przewidział w nim katalog otwarty decyzji Zakładu, to posłużyłby się zwrotem sygnalizującym, iż jedynie przykładowo podaje rodzaje decyzji Zakładu, tj. np. zwrotem "w szczególności", "zwłaszcza" lub tożsamym. Oznacza, że nie można wykładać tego przepisu w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim nie wymienione. W świetle powyższego należy zgodzić się ze Skarżącą, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nie może zostać zaliczona do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Mocą tej decyzji organ stwierdził, że Skarżąca "jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W dalszej części sentencji organ szczegółowo podał ile wynosi zadłużenie Skarżącej i tytułu jakich składek. Treść sentencji oraz uzasadnienia omawianej decyzji prowadzi to wniosku, iż nie jest to ani decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym ani decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ani też decyzja ustalająca obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Jak słusznie zauważyła Strona w ogóle nie jest to decyzją ustalająca ale decyzja stwierdzającą pewien stan rzeczy wynikający ze złożonych przez nią deklaracji, a więc stan rzeczy już wcześniej ustalony (konkretnie stan zadłużenia Skarżącej z tytułu składek ZUS). Tym samym wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez Stronę składek. Wypada też zauważyć, że z zawiadomienia z dnia [...] września 2016 r. o wszczęciu postępowania nie wynika, aby intencją ZUS było wydanie jednej z decyzji z art. 24 ust. 5f u.s.us. Organ zawiadomił bowiem Skarżąca o "wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek (...)". Czy zatem doszło do przedawnienia obciążających Stronę należności z tytułu składek? W ocenie Sądu częściowo tak. Termin regulowania należności z tytułu składek wynika z art. 47 ust. 1 u.su.s. i przypada na 5., 10. lub 15. dzień miesiąca za miesiąc poprzedni. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s.(w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis ten został znowelizowany art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., Nr 232, poz. 1378). Przed nowelizacją ustawodawca przewidywał 10-letni okres przedawnienia tych należności. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego termin (art. 27 ust. 2 ustawy nowelizującej). Powyższe oznacza, iż co do zasady należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem 1 stycznia 2012 r. przedawnią się z dniem 1 stycznia 2017 r. Wcześniejszy 10-letni okres przedawnienia stosujemy tylko wówczas, jeżeli przedawnienie na dotychczasowych zasadach nastąpiłoby przed 1 stycznia 2017 r. W sprawie jest bezsporne iż w odniesieniu do Skarżącej zastosowanie znajduje art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w znowelizowanej wersji przewidującej 5-letni okres przedawnienia. Najstarsze obciążające Stronę należności z tytułu składek dotyczą sierpnia 2007 r., zatem ich wymagalność przypada na wrzesień 2007 r. Stosując art. 24 ust. 4 w wersji sprzed nowelizacji przedawnienie tych składek nastąpiłoby we wrześniu 2017 r., czyli po 1 stycznia 2017 r. Należy zatem stwierdzić, że dochodzone na podstawie spornych tytułów wykonawczych należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2007 r. do listopada 2011 r., a więc te które stały się wymagalne przed 1 stycznia 2012 r., uległy przedawnieniu 1 stycznia 2017 r. Przedawniły się również należności z tytułu składek za okres od grudnia 2011 r. do czerwca 2012 r. Jak stanowi art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należności z tytułu składek za czerwiec 2012 r. stały się wymagalne w lipcu 2012 r., zatem ich przedawnienie przypadało na lipiec 2017 r. Tytuły wykonawcze nr od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od [...] do [...], obejmujące m.in. czerwiec 2012 r., zostały wystawione dopiero [...] sierpnia 2017 r., zaś doręczone [...] sierpnia 2017 r.). Ponieważ zawiadomienie dłużnika o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest wymogiem niezbędnym do zawieszenia biegu terminu przedawnienia i musi nastąpić przed upływem tego terminu, uznać należy, iż ciążące na Skarżącej należności z tytułu składek za czerwiec 2012 r. uległy przedawnieniu w lipcu 2017 r. Z tego powodu należności z tytułu składek za okresy wcześniejsze również uległy przedawnieniu przed doręczeniem tytułów wykonawczych. W świetle powyższego organom egzekucyjnym pozostaje ustalenie, czy w skutek doręczenia spornych tytułów wykonawczych doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek ZUS za lipiec i sierpień 2012 r. Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 33 § 1 pkt 1, art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wskutek ich niewłaściwego zastosowania, co miało decydujący wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Tym samym konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wyeliminować wskazane błędy. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.