II OSK 1565/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/18 w sprawie ze skargi K. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/18 oddalił skargę K. T. (dalej: "skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] w [...] (w części dotyczącej lokalu nr [...]) i nałożył na K. R. (dalej: "inwestor") obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego o zabudowę tarasu została zrealizowana z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną, na podstawie art. 48 powołanej ustawy, który reguluje kwestię samowoli budowlanej, skutkującej, co do zasady, nakazem rozbiórki. Wskazał jednocześnie, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, gdyż najpierw należy zbadać, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła m. in. naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "ppsa") oddalił ją. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez zabudowanie tarasu, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organy rozstrzygające sprawę wskazały jakie roboty budowlane uznały za samowolę budowlaną. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest wszczęcie procedury legalizacyjnej, jeśli spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś uprawnieniem inwestora jest skorzystanie z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Zatem to od inwestora zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w ramach samowoli budowlanej zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie: - przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, gdy organy administracji przy ich wydaniu naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności treści opinii biegłego sądowego J. F., orzeczenia Sądu z 28 października 2016 r. w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości oraz treści protokołów z [...] września 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r. i na jego dowolnej ocenie przez przyjęcie, że od strony zachodniej budynku istnieje legalnie wybudowany taras o wymiarach 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości, na którym dokonano nielegalnej zabudowy o rozpiętości 6,97 m x 2,96 m, podczas gdy legalnie wybudowany taras został nielegalnie rozbudowany, a następnie nielegalnie zabudowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa przez okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie stwierdził zaniechania przez organ nadzoru budowlanego wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało brakiem załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z żądaniem skarżącej, polegającej na braku wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia procedury legalizacyjnej dotyczącej rozbudowy tarasu, zamurowania schodów oraz zabudowy całej powierzchni rozbudowanego tarasu nowym obiektem budowlanym, przez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim zaniechanie wyjaśnienia, czy i kiedy taras w nieruchomości przy ul. [...] w [...] został rozbudowany do rozmiarów 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji - i w konsekwencji oddalenie skargi – okoliczności, że organy administracji nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącej, w szczególności wniosku o uzyskanie opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozbudowy tarasu, zabudowy schodów, zabudowy tarasu pomieszczeniem oraz nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z wnioskiem skarżącej, co doprowadziło do dowolnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, przejawiający się błędnym przyjęciem, że dokonano rozbudowy zrealizowanej wcześniej legalnej zabudowy tarasu, podczas gdy z dokumentów Wydziału [...] wynika, że pierwotna zabudowa tarasu, która obecnie już nie istnieje, również była dokonana nielegalnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na błędne ustalenie jej stanu faktycznego; 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi na "decyzję" w granicach sprawy, przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, niestety błędnie ocenionym przez organ administracji, w szczególności przez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu niezałatwienia sprawy administracyjnej, polegającej na braku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie wszczęcia procedury legalizacyjnej dotyczącej dobudowanej części tarasu, zamurowania schodów, zabudowy rozbudowanego tarasu pomieszczeniem, a wydania postanowienia w przedmiocie budowli, która już przed drugą wizją lokalną inspektora nadzoru budowlanego została rozebrana (zabudowa o rozpiętości 6,97 m x 2,96 m). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu - na dzień wydania zaskarżonego postanowienia - jeżeli budowa (obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (art. 48 ust. 3 powołanej ustawy). W momencie spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ nadzoru budowalnego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych, które może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 powołanej ustawy). Obie te decyzje kończą proces legalizacyjny w sposób pozytywny, czyli legalizują samowolę budowlaną. Powyższe oznacza, że postępowanie mające na celu dokonanie legalizacji samowoli budowalnej przebiega dwuetapowo. W przedmiotowym postępowaniu, wszczętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mamy do czynienia z pierwszym etapem, w którym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów i jedynie na potrzeby tego postępowania przeprowadza postępowanie dowodowe. Bezzasadna jest w tym kontekście podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organ powinien m. in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z powołanymi wyżej przepisami i nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, na skutek czego rozbiórka dotyczyć będzie nielegalnej zabudowy tarasu, która już nie istnieje. W zaskarżonym postanowieniu organ wyraźnie wskazał, że jeżeli inwestor dokonał zmian oraz zmienił się zakres wykonanych robót od czasu czynności kontrolnych dokonanych przez organ, to zmiany te uwidocznione zostaną w projekcie budowlanym, który ma obowiązek przedłożyć inwestor. Projekt ten natomiast będzie podlegał ocenie przez organ pierwszej instancji, ale już w odrębnym postępowaniu w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Także pozostały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyczerpującego rozpatrzenia przez organy materiału dowodowego nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, bowiem okoliczności te będą mogły podlegać ocenie dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Również oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Niezasadny jest także w tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa dotyczący nierozpoznania wszystkich zarzutów objętych skargą, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.