I GSK 83/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1255/18 o odrzuceniu skargi M. F. na czynność Ministra Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1255/18, odrzucił skargę M. F. na czynność Ministra Finansów w przedmiocie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Orzekł też o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Zdaniem WSA, zaskarżona czynność, polegająca na wpisaniu skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (dalej: "rejestr podmiotów wykluczonych"), nie mieści się w katalogu przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) beneficjent środków europejskich zostaje obligatoryjnie wykluczony z możliwości ich otrzymania w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jedną z nich jest wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i brak ich zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Spełnienie tej przesłanki stało się podstawą do podjęcia przez Ministra zaskarżonej czynności wpisania skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych. Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 307 ze zm.; dalej: rozporządzenie), podstawą wpisu do rejestru jest zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi. Na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia właściwa instytucja zgłasza podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po wystąpieniu przesłanki wykluczenia, tj. po dniu, w którym decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 u.f.p.) stała się ostateczna. W przypadku stwierdzenia przez Instytucję Wdrażającą zaistnienia ww. przesłanki wykluczenia beneficjenta ma ona obowiązek dokonania odpowiedniego zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Instytucja Pośrednicząca w zakresie realizacji osi priorytetowych 1-3 Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013") przesłała do Ministra Finansów wypełniony formularz zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru dotyczący skarżącego. W odpowiedzi Minister Finansów na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonał wpisu podmiotu wykluczonego do rejestru, o czym poinformował skarżącego oraz ARiMR zgodnie z § 5 rozporządzenia. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści regulacji rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych wynika, iż wpis jest dokonywany, jeżeli zgłoszenie spełnia wymogi określone tym aktem wykonawczym (§ 3 ust. 2 i 4-6, § 4). Zmian wpisu dokonuje się w celu zapewnienia zgodności zawartych w rejestrze informacji o podmiotach wykluczonych z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku właściwej instytucji o dokonanie zmiany, mającego formę uzupełnionego zgłoszenia (§ 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Oznacza to – w ocenie WSA – że Minister Finansów nie jest uprawiony do merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia. Działa on jedynie na wniosek właściwej instytucji i jest zobowiązany do dokonania wpisu na podstawie poprawnego zgłoszenia. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest więc czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu zgłoszenia. Dokonywany w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze ma wyłącznie funkcję informacyjną. Tym samym – zdaniem Sądu – wpis skarżącego do rejestru nie spowodował dla niego żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia go określonych praw). Wykluczenie go z możliwości otrzymania środków europejskich nastąpiło z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia do rejestru. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków skarżącego. WSA podkreślił, że skarga na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Z tego względu wpis skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznany za "inną czynność" w rozumieniu ww przepisu, a w konsekwencji nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. F., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że czynność Ministra Finansów w postaci wpisania skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień tego podmiotu i nie stanowi przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu doprowadziłoby do twierdzenia, że istnienie wpisu w rejestrze w bezpośredni sposób dotyczy praw i obowiązków skarżącego, albowiem stanowi konieczny warunek odmowy przyznania przedmiotowych środków, co w konsekwencji doprowadziłoby do merytorycznego rozpoznania skargi; 2) § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż niosek o wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie podlega weryfikacji przez Ministra Finansów, co skutkowało odrzucenie skargi w niniejszej sprawie, podczas gdy wniosek taki podlega badaniu co do jego poprawności i spełnienia wymogów określonych w przepisach, a zatem jest czynnością określoną w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 4 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 12 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1267) poprzez ich niewłaściwą wykłądnię, wyrażającą się w przyjęciu, że odmowa udzielenia pomocy ze środków europejskich wynika wprost z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości jest ona możliwa wyłącznie wobec podmiotu wpisanego do rejestru. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący wskazał ponadto, że niemożność poddania kontroli sądowej zaskarżonej czynności narusza jego prawo do sądu, wyrażone w art. 45 Konstytucji RP. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skutkowało naruszeniem art. 184 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy dokonanie wpisu podmiotu do rejestru podmiotów wykluczonych – o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. – stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 31 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 345/15, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Nie może zatem zostać uznany za "inną czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3, tj. inne niż: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. – określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu wykonawczego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym – rozumie się przez to podmiot wykluczony na podstawie art. 207 u.f.p. Art. 207 u.f.p. – do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje – określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Według ust. 8 art. 207 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei w myśl ust. 9 pkt 1, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Stosownie do art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Poza sporem – stosownie do treści § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych – w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zarówno w u.f.p., jak i rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych brak jest unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że wpis do rejestru ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. Tak więc – jak wynika z dotychczasowych rozważań – to nie czynność dokonania wpisu do rejestru skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością. Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Natomiast z treści rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych wynika, że wpis jest dokonywany, jeżeli zgłoszenie spełnia określone tym aktem wykonawczym wymogi (§ 3 ust. 2, 4, § 4). Co istotne, okres wykluczenia nie jest utożsamiany z istnieniem wpisu do rejestru (art. 207 ust. 5 u.f.p.). Brak jest zatem podstaw prawnych, by przyjąć, że Minister Finansów – działający jedynie na wniosek właściwej instytucji, zobowiązany do dokonania wpisu na podstawie poprawnego zgłoszenia – uprawiony został do merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia. Doprowadzenie do zgodności informacji zawartych w rejestrze ze stanem faktycznym i prawnym następuje na podstawie regulacji § 9 ww. rozporządzenia. Wobec zarzutu naruszenia art. 45 ust. Konstytucji RP należy wskazać, że nieuznanie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie oznacza pozbawienia tego podmiotu prawa do kontroli przez sąd zgodności z prawem wykluczenia beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Przede wszystkim beneficjentowi służy skarga na decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. W sytuacji zaś, gdy – w ocenie beneficjenta – nie ma podstaw do uznania go za wykluczonego (z przyczyn innych niż ewentualnie wadliwa decyzja określająca kwotę zwrotu), kwestię tę może on podnosić w postępowaniu o przyznanie środków – a decyzje wydane w tym postępowaniu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie "informacjom" z rejestru, udostępnianym przez Ministra Finansów właściwym instytucjom, należy przypisać charakter dokumentu urzędowego, jednak domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało urzędowo zaświadczone, może być obalane. Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – postanowienia.