II SAB/Wa 234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej [...] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania punktu pierwszego wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Zdanie odrębne - zgłosił Sędzia WSA Piotr Borowiecki Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. zażądało od partii politycznej [...] z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej w postaci: 1. wyciągów z rachunków bankowych partii z okresu od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2018 r. oraz 2. skanów uchwał zarządu partii z okresu od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2018 r. Wnioskodawca prosił o przesłanie informacji w formie skanów lub elektronicznej na adres mailowy. Partia polityczna [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. skierowanym do Stowarzyszenia poinformowała, iż wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. nie spełnia podstawowego warunku formalnego, tj. nie określa przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej. Brak formalny uniemożliwia rozpoznanie punktu 1 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. Ponadto Partia zaznaczyła, że nie posiada organu w postaci zarządu partii, tym samym nie istnieją uchwały takiego organu. Zdaniem Partii żądanie zawarte w pkt 1 wniosku sprowadza się do udostępnienia całej wiedzy w zakresie gospodarki finansowej Partii we wskazanym okresie. W ocenie organu tak sformułowany wniosek nie określa precyzyjnie przedmiotu zainteresowania wnioskodawcy, nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia się domaga. Ustawa nakłada na wnioskodawcę wymóg precyzyjnego wskazania żądanej informacji, dzięki czemu organ, na którym spoczywa obowiązek zweryfikowania, czy informacja stanowi informację publiczną, może prawidłowo rozpoznać wniosek. Organ zwrócił też uwagę, iż wnioskowany rejestr operacji finansowych stanowi zbiór setek, jeśli nie tysięcy, różnego rodzaju danych/informacji. Niektóre dane stanowią informację publiczną, inne zaś nie są nią wskutek ograniczeń ustawowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie służy potrzebie uzyskiwania nośników zbioru informacji, w tym przypadku bardzo rozległego i szerokiego zbioru. Sam wniosek na etapie jego złożenia winien być, zdaniem organu, zorientowany na konkretną informację publiczną, a nie na ich zbiór służący następczej selekcji tych danych, które faktycznie interesują wnioskodawcę. W ocenie Partii wnioskodawca nie wykazuje zainteresowania informacją publiczną, a jedynie zainteresowanie szerokim zbiorem informacji zamkniętych w pojęciu historii operacji finansowych partii. Wniosek nie spełnia zatem podstawowego warunku formalnego, tym samym nie może być załatwiony. [...], pomimo braku prawnego obowiązku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poinformowało, że w przypadku doprecyzowania jaką konkretną informacją (wydatkiem, zobowiązaniem lub ogólnie operacją na rachunku bankowym) wnioskodawca jest zainteresowany, wniosek zostanie rozpoznany, najprawdopodobniej także uwzględniony, i informacja łącznie z dokumentem źródłowym zostanie udostępniona. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpatrzenia pkt 1 wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że wniosek nie spełnia podstawowego warunku formalnego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Partii do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zrozumiały. Określa wyraźnie zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy. Nieuzasadnione są zarzuty, jakoby Stowarzyszenie nie wskazało, udostępnienia jakich informacji publicznych się domaga. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu łamie zasadę jawności źródeł finansowania partii politycznych. Majątek partii politycznej może pochodzić z różnych źródeł (publicznych i prywatnych), mimo tego sposób dysponowania tym majątkiem stanowi informację publiczną: Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej patiu politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowymi przeznaczonych na cele partii, sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. W treści odpowiedzi na skargę partia polityczna [...] wniosła o jej oddalenie. Partia polityczna [...] nadmieniła, że w sprawie wydane zostało rozstrzygnięcie o charakterze materialno-technicznym informujące, iż wniosek nie spełnia podstawowego warunku formalnego – nie określa przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej. Wskazany brak formalny uniemożliwia rozpoznanie wniosku. Organ stwierdził, że w art. 6 ustawy o partiach politycznych, ustawodawca jednoznacznie przesądził, że partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Chybiony jest więc zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż przepis ten nie obejmuje swoją treścią działalności partii politycznych. Zdaniem organu skarżący wnosi o udostępnienie dziesiątek różnych informacji o wydatkach i przychodach za niemal pół roku funkcjonowania partii politycznej, posługując się przy tym mało zrozumiałem wyznacznikiem "wyciągów". Zbiór żądanych informacji będzie najpewniej zawierał informacje zarówno publiczne, takie jak: korzystanie z subwencji, wydatkowanie majątku publicznego, jak i informacje nieposiadające waloru publicznych (wydatkowanie majątku pochodzącego ze składek, darowizn, spadków, wydatki na rachunki za media, wypłaty pracownicze, składki na ubezpieczenia społeczne itp.), a także te, których udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ustawy (klauzule poufności, tajemnice przedsiębiorstw, ochrona danych osobowych osób fizycznych, itp.). Informacje, których nie można zaliczyć do informacji publicznych, wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Informacje publiczne – w zależności od ich rodzaju – wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p. Bezpodstawne jest przesądzanie, iż każda informacja z setek poszczególnych informacji objętych wnioskiem stanowi informację publiczną. Zdaniem organu nie można zaaprobować poglądu, który wyłania się z uzasadnienia skargi, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać w zasadzie żadnych warunków formalnych. Ustawa nie nakłada na wniosek żadnych warunków formalnych, poza precyzyjnym wskazaniem żądanej konkretnej informacji, nie zaś ich zbioru, dzięki czemu organ, na którym spoczywa obowiązek zweryfikowania czy informacja stanowi informację publiczną, może prawidłowo rozpoznać wniosek. Nie jest precyzyjnym wskazaniem zakresu żądanej informacji, posłużenie się wskaźnikiem "wszystkie wydatki/przychody za okres". Takie rozumowanie wypacza ratio legis ustawy, ale także wyraźnie kłóci się z zasadami rozsądku, logiki i doświadczenia życiowego. Ustawodawca przewidział restrykcyjny mechanizm nadzoru finansów partii politycznych (art. 38 i następne ustawy o partiach politycznych). Każda partia polityczna: ‒ sporządza i przedstawia Państwowej Komisji Wyborczej coroczne sprawozdanie finansowe; ‒ sprawozdanie finansowe zawiera szczegółowe informacje o każdym wydatku i przychodzie partii politycznych, wraz z dokumentami źródłowymi; ‒ sprawozdanie finansowe poddawane jest każdorazowo opinii i raportowi biegłego rewidenta;  ‒ sprawozdania finansowe są upubliczniane Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Sprawozdania partii politycznych są dostępne w Państwowej Komisji Wyborczej. Każdy obywatel może zapoznawać się z materiałami źródłowymi przedkładanymi przez partie organowi kontrolnemu. Jeśli skarżący jest faktycznie zainteresowany konkretnym wydatkiem partii politycznej, nie zaś próbą nieuprawnionego nakładania na partie pozaustawowych obowiązków de facto sprawozdawczych, powinien tak zakreślić przedmiot wniosku, aby strona przeciwna mogła zweryfikować, czy konkretna żądana informacja stanowi informację publiczną, a w konsekwencji właściwie rozpoznać wniosek. [...] jako partia polityczna nie sprawuje władzy publicznej, ani nie wykonuje zadań publicznych, a zatem nie mogła naruszyć art. 61 ust. 1 i Konstytucji RP. Wnioskowane informacje stanowią zbiór ogólnie zakreślonych informacji i jako takim nie można przypisać a priori waloru publiczności. Wniosek zawarty w pkt 1 nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, nie wszczyna procedury przewidzianej przez ustawę, a zatem nie może być prawidłowo rozpoznany. Partia, pomimo braku prawnego obowiązku, zwykłym pismem zawiadomiła skarżącego o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy oraz o możliwości usunięcia braków wniosku. Skarżący ma ponadto możliwość wglądu w sprawozdanie finansowe Partii za każdy kolejny rok kalendarzowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwany dalej "u.d.i.p." która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż partia polityczna [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to wprost z normy zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi bowiem, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ocena charakteru prawnego żądanej informacji, a mianowicie to, czy żądana w pkt 1 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służby. Wyciągi i historie rachunków bankowych nie stanowią, w ocenie Sądu, informacji publicznej. Obrazują one operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę bankową. Potwierdzają stan konta – przychody i wydatki. Są to kwestie związane z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową bankową. Informacją publiczną niewątpliwie jest wysokość subwencji przyznanej partii politycznej i sposób jej wydatkowania. Jednakże, zdaniem Sądu, wyciągi i historia rachunków bankowych nie odzwierciedlają wprost rozliczenia środków publicznych przyznanych partii w postaci subwencji, tym samym nie stanowią informacji publicznej. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji bankowej danego podmiotu. Wyciągi i historia rachunków bankowych nie są zatem dokumentami dotyczącymi spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a w szczególności, nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku żądanych dokumentów. Analogiczny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 384/17. Skoro żądana w pkt 1 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to już z tej przyczyny nie można stwierdzić, że Partia pozostawała w bezczynności w jej udostępnieniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku