I OSK 445/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 108/18 ze skargi Komisji Okręgowej Związku Zawodowego [...] na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w Szczecinie wyrokiem z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 108/18 w sprawie ze skargi Komisji Okręgowej Związku Zawodowego [...] na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", stwierdził bezczynność organu w związku z wnioskiem z 2 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej niezrealizowanym częściowo w zakresie punktów 1 i 2 oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tej części w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1). Ponadto Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania tego wniosku w części zrealizowanej w zakresie punktów 1 i 2 (pkt 2). Stwierdził też, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), a ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowym wnioskiem zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. wykazu osób, które zostały awansowane na wyższe stanowiska w roku ubiegłym; 2. wysokości wynagrodzeń (bez dodatków stażowych, przed dokonanym wzrostem płac oraz po jego dokonaniu) oraz ostatnich nagród za efekty pracy ze wskazaniem kwot minimalnych, średnich oraz maksymalnych w następujących grupach zawodowych: nadinspektorzy pracy koordynatorzy, nadinspektorzy pracy, starsi inspektorzy pracy, główni specjaliści, starsi inspektorzy pracy, inspektorzy pracy, młodsi inspektorzy pracy, główni specjaliści, kierownicy zespołów, pracownicy merytoryczni, pracownicy administracji (sekretariat, kancelaria, osoba sprzątająca). W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji organ poinformował, że udostępnił żądaną informację, a ograniczył jej udostępnienie jedynie: - w odniesieniu do punktu 1 wniosku - w części dotyczącej dwóch pracowników, którzy w ocenie organu nie pełnią funkcji publicznych (podano w ich przypadku tylko, na jakie stanowisko awansowali); - w odniesieniu do punktu 2 wniosku - w części dotyczącej kierowników zespołów ze względu na ochronę danych osobowych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p."). Zdaniem Sądu wojewódzkiego organ pozostawał w bezczynności odnośnie udostępnienia informacji dotyczącej nazwisk dwóch osób, które uzyskały awans w 2017 roku oraz informacji dotyczącej wynagrodzenia i nagród kierowników zespołów. Powinien bowiem rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną i czy osoby te pełnią funkcję publiczną. Sąd podkreślił, że odmowa udzielenia informacji dotycząca osób niepełniących funkcji publicznych z powołaniem się na ochronę prywatności musi być wyrażona przez organ w decyzji zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1 i 4. Zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że ograniczenie udzielenia informacji publicznej dotyczące osób nie pełniących funkcji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych musi być wyrażone w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy w sprawie udostępniono wnioskodawcy żądaną informację publiczną, a jedynie ograniczono prawo do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych pracowników; 2) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić, czy kierownicy zespołów pełnią funkcję publiczną, podczas gdy organ zrealizował wniosek strony, wskazując, że w instytucji są dwa stanowiska kierowników zespołów, a w związku z tym udostępnienie wysokości wynagrodzeń tych pracowników oraz nagród za efekty pracy mogłoby doprowadzić do ujawnienia wysokości wynagrodzeń tych pracowników bez ich zgody, a wobec tego wyjaśnienie tej okoliczności było w sprawie bez znaczenia, gdyż gdyby pełnili funkcję publiczną, żądana informacja zostałaby przez organ udostępniona, tak jak nastąpiło to w przypadku inspektorów pracy, a nie ograniczona ze względu na ochronę danych osobowych; 3) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w odniesieniu do nieujawnienia nazwisk dwóch osób, które uzyskały awans w 2017 r. organ powinien rozważyć, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i czy osoby te pełnią funkcję publiczną, podczas gdy organ zrealizował wniosek strony i wskazał, że osoby te nie pełnią funkcji publicznej, gdyż są zatrudnione na stanowiskach mających charakter usługowy bądź techniczny, a zatem rozważenie, czy osoby te pełnią funkcję publiczną, jest bezzasadne, jak również bezzasadne jest wyjaśnianie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, gdyż organ udostępnił wnioskodawcy wnioskowaną informację publiczną; 4) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w zakresie punktów 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, podczas gdy organ rozpoznawał i w całości zrealizował wniosek, a w związku z tym brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania tego wniosku w zakresie niezrealizowanym częściowo w punktach 1 i 2, a postępowanie powinno zostać umorzone w całości jako bezprzedmiotowe; 5) przepisów postępowania, tj. art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018 r. bez uwzględnienia stanowiska organu z dnia 29 listopada 2018 r., doręczonego Sądowi pierwszej instancji 30 listopada 2018 r., wystosowanego w odpowiedzi na pismo skarżącej z 5 listopada 2018 r. doręczone organowi 19 listopada 2018 r., w którym podniosła, że odpowiedź organu nie stanowi realizacji jej prawa do informacji publicznej, co organ uważa za pozbawienie do prawa do obrony i co stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, o której art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 6) przepisów postępowania, tj. art. 200 w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a. polegające na zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej Komisji kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, podczas gdy postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku powinno zostać umorzone w całości, a zwrot kosztów postępowania nie przysługuje skarżącemu od organu, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tej części, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Komisja Okręgowa Związku Zawodowego [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego upatruje w przyjęciu, że ograniczenie udzielenia informacji publicznej dotyczące osób niepełniących funkcji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych musi być wyrażone przez organ w drodze decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd pierwszej instancji na str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonał wykładni pojęcia informacji publicznej. Powtórzyć należy tu, że jest to każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę tą definicję uznał, że żądane wnioskiem z dnia 2 marca 2018 r. dane są informacjami publicznymi. Nie przeczy temu stwierdzenie Sądu na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ze organ powinien rozważyć czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Analiza treści rozważań Sądu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie to odnosi się do czynności, które powinien wykonać organ administracji w sprawach wszczętych wnioskiem o udostępnienie informacji o osobach (pracownikach) objętych awansem. Stwierdzenie to nie odnosi się do konkretnej sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie. Potwierdzeniem takiej konstatacji jest też stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie, który to również uznaje żądane informacje z informacje publiczne. Świadczą o tym nie tylko twierdzenia tego organu ale również to, że uznając dane dotyczące awansów pracowników i ich wynagrodzeń w 2017 r., w odniesieniu do części pracowników udostępnił te informacje. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jeżeli żądane informacje są informacjami publicznymi to stosownie do treści cytowanego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien je udostępnić lub odmówić ich udostępnienia na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zasady i tryb z tej ustawy nie mają zastosowania do udostępniania informacji publicznej, jeżeli inne ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Organ nie powoływał się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oczywistym zatem jest, że organ częściowo odmawiając udostępnienia żądanych informacji, powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi wprost, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Wbrew stanowisku organu, nie jest tak, "że w sprawie udostępniono wnioskodawcy żądaną informację publiczną, a jedynie ograniczono prawo do informacji publicznej ze względu a ochronę danych osobowych pracowników". Organ pismem (czynność materialno-techniczna) odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności jej art. 5 ust. 1 i 2 stanowiący o ograniczeniu prawa do informacji publicznej. W konsekwencji, nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest to tzw. przepis wynikowy bowiem stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Należy tu podkreślić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ częściowo odmówił udostępnienia żądanej informacji, uczynił to jednak tylko pismem. Zatem nie w formie wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, w tym zakresie w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, organ pozostawał w bezczynności. W tych okolicznościach Sąd prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu w związku z wnioskiem z dnia 2 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej niezrealizowanym częściowo w zakresie pkt 1 i 2 oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tej części. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie na tej podstawie ale w części, w której organ udostępnił żądaną informację już po wniesieniu skargi. W tych okolicznościach Okręgowy Inspektor Pracy zobowiązany jest rozpoznać wniosek w nieuwzględnionej części i udostępnić żądane informacje publiczne albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, stosując zasady i formę przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oczywiście odmowa udostępnienia informacji powinna zostać poparta stosowną argumentacją opartą na przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Należy zatem stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zakresie wykładni art. 5 u.d.i.p. w tym ograniczenia prawa do informacji publicznej i pojęcia osób pełniących funkcje publiczne jest przedwczesne i wykraczające poza przedmiot sprawy wszczętej skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Kwestie te mogą być przedmiotem badania sądu w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że w sprawie mógł zostać zastosowany tryb uproszczony, co wynika z oczywistego faktu, że przedmiotem sprawy jest bezczynność organu. Sąd był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym i wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi jedynie, że naruszenia tego upatruje w pozbawieniu go prawa do obrony przez uniemożliwienie mu odpowiedzi na pismo skarżącego Związku z dnia 5 listopada 2018 r. Analiza treści pisma skarżącego z dnia z dnia 5 listopada 2018 r. i odpowiedzi organu na to pismo z dnia [...] listopada 2018 r., które wpłynęło do Sądu już po wydaniu zaskarżonego wyroku, prowadzi do wniosku, że wskazane uchybienie nie miało wpływu na realizację prawa do obrony organu w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Organ twierdzi, że wypowiedź organu zawarta w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. doprowadziłaby do umorzenia postępowania sądowego w całości. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić, świadczy o tym przedstawiona wyżej argumentacja potwierdzająca prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu. Nie doszło również do naruszenia art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. Organ twierdzi, że postępowanie sądowe powinno zostać umorzone w całości, co skutkowałoby tym, że zwrot kosztów postępowania skarżącemu nie przysługiwałby. Odpowiadając na tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, że po pierwsze, Sąd prawidłowo uwzględnił w części skargę co uprawniało skarżącego do zasądzenia mu kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Po wtóre, wniesiona skarga była zasadna w całości, a postępowanie zostało w części umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z powodu częściowego udostępnienia żądanej informacji po wniesieniu skargi. Taka sytuacja również uprawnia Sąd pierwszej instancji do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego tyle, że na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Taką wykładnię art. 201 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Trudno byłoby bowiem zgodzić się z tym, że skarżący wnoszący zasadną skargę, ponosiłby tego koszty, w sytuacji zadośćuczynienia żądaniu skarżącego przez organ, już po wniesieniu skargi (por. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2013, str. 702 i przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.