II OSK 2541/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 504/18 w sprawie ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 504/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym oddalił sprzeciw Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2017 r. nr [...]uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]– obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 1,1370 ha (pkt 1) oraz odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem [...] lipca 2000 r. przez skarżącą prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]– obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,2605 ha (pkt 2) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 1990 r., obowiązującego na dzień 1 lipca 2000 r., dz. nr [...] położona była na terenach upraw polowych (symbol IIA55RP) oraz częściowo na terenach upraw ogrodniczych i zabudowy zagrodowej (symbol IIA52MR). Nieruchomość ta znajdowała się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele gospodarki rolnej. Z zaświadczenia Starosty Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2013 r., wydanego w oparciu o operat ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]wynika, że w dniu 1 lipca 2000 r. przedmiotowa działka była ujęta w rejestrze jako: grunty orne (RIIIb) o pow. 1,0770 ha, drogi (dr) o pow. 0,0600 ha i lasy (LsIII) o pow. 0,2605 ha. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy część przedmiotowej działki ujętej w ewidencji gruntów i budynków jako las i droga, można w okolicznościach niniejszej sprawy traktować jako nieruchomość rolną, podlegająca komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, decyduje - co do zasady - w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie taki właśnie zapis w ewidencji odnosi się do 0,2605 ha przedmiotowej nieruchomości. O ile w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. w art. 1 pkt 1 ustawy zawarty był wymóg, aby nieruchomość położona była na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, o tyle już w dacie wydania decyzji odwoławczej, przepis ten wymogu badania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nie zawierał, a w konsekwencji wiążące były zapisy ewidencji. Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji, przy analizie przesłanki przeznaczenia nieruchomości, nie można tracić z pola widzenia, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji, ani też Sąd, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako nieruchomości rolnej tylko w oparciu o definicję ustawową zawartą w Kodeksie cywilnym i z pominięciem zapisu w ewidencji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydzielenie geodezyjne jest instytucją materialnego prawa administracyjnego uregulowaną w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Ustalenie treści tego pojęcia w oparciu o wymienione ustawy jest uprawnione nie tylko z uwagi na stan prawny obecnie obowiązujący. Także w dacie dodania art. 1 pkt 3 do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z dniem 19 stycznia 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), "wydzielenie geodezyjne" było normowane przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego (ustawy i przepisów wykonawczych). Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym, niż dotychczas, ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. Podział ewidencyjny (geodezyjny) dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo jako czynność materialno-techniczna w zakresie prawa administracyjnego (sporządzenie operatu podziałowego nieruchomości rolnej lub leśnej). Jak wynika z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a, podział nieruchomości rolnych i leśnych dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak skonkretyzowanej regulacji prawnej dotyczącej podziałów takich nieruchomości, podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 w związku z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty reglamentacją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Był dokonywany w drodze operatu podziałowego, według woli właściciela. Unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 1) dotyczyły wyłącznie gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem Sądu I instancji tryb podziału określały wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wcześniej zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Ministra Rolnictwa z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). W dacie istotnej z punktu widzenia art. 13 ust. 2 ustawy, tj. dnia 30 czerwca 2000 r. obowiązywało ww. rozporządzenie z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przewidywało ono użytki leśne jako sposób zagospodarowania działki. W myśl jego § 27 ust. 3, użytki leśne dzieliły się na lasy i grunty leśne (§ 27 ust. 3 pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (§ 27 ust. 3 pkt 2). Pozwala to, w powiązaniu z treścią materiału dowodowego, tj. zaświadczeniem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] stycznia 2013 r. na ustalenie, że w dniu 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] w części dotyczącej obszaru o pow. 0,2605 ha była lasem wyodrębnionym geodezyjnie z nieruchomości rolnej. Z woli ustawodawcy, komunalizacją w trybie art. 13 ust. 2 ustawy objęte zostały nieruchomości rolne, które z chwilą upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 nie były wydzielone geodezyjnie jako lasy. Zachodziła przesłanka negatywna komunalizacji określona w art. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji według art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Sąd I instancji wskazał, że jeśli zważymy, że działka nr [...] w części obejmującej obszar o pow. 0,06000 ha, mimo że w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne, ale w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako droga i tak też była wykorzystywana, to nie można stwierdzić, że stanowiła ona nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego. Trudno uznać, że samodzielna i odrębna nieruchomość stanowiąca drogę i pełniąca funkcję komunikacyjną, infrastrukturalną, mogłaby być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, jest inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja komunikacyjna). W odniesieniu do części dz. nr [...], która oznaczona jest jako nieruchomość leśna i drogowa, nie została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, tj. aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy. Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem w sprawie zaistniała konieczność dokonania takiego geodezyjnego wydzielenia gruntów, aby uwzględniono całość gruntów nie stanowiących użytków rolnych, tj. las i drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z uwzględnieniem koszów postępowania w drugiej instancji. W treści skargi kasacyjnej zarzucono: 1. na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) naruszenie: a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: -art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz. (J. z 2018 r. poz. 91 z późn. zm.) stwierdzającego, że nieruchomości rolne nieprzekazane do zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, przez ich niewłaściwą interpretację w zakresie przesłanek komunalizacji gruntów rolnych, -art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.) stwierdzającego, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, lub związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że część przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,2605 ha jest lasem, -art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) stwierdzającego, że gruntem rolnym w rozumieniu ustawy są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych przez nieuzasadnione przyjęcie, że część przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,0600 ha nie jest gruntem rolnym, -art. 20 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż zapisy ewidencji gruntów mają rozstrzygające znaczenie co do stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości, a w szczególności co do jej użytkowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: -art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie sprzęciwu, pomimo naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu w/w decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 7, 9, 77 § 1 i 80 Kpa - przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wymagają rozważenia w związku z zarzutem naruszenia art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kryteria rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprzeciwu reguluje art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi w sprawie, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia. Stanowi to naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle których na organie administracji publicznej ciąży obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...]-obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 1,1370 ha oraz odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1 lipca 2000 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2605 ha, wskazał na konieczność ustalenia stanu faktycznego przez wydzielenie geodezyjne gruntu, które będzie uwzględniało całość gruntów niestanowiących użytków rolnych. Stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę wymaga wyznaczenia granic przez wydzielenie granic nieruchomości podlegającej komunalizacji. Wydanie decyzji merytorycznej było uzależnione od stanu faktycznego przez ustalenie czy całość nieruchomości spełnia przesłanki z art. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. Dz.U. 2016 r. poz. 1491). Przesądziło to o tym, że zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ustanowiona w art. 1 pkt 1 tej ustawy tej treści przesłanka ograniczająca komunalizację obowiązywała w czasie wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę z mocy prawa własości nieruchomości. Została wprowadzona ustawą z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze zm). Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód dotyczący zapisów miejscowego planu nie uwzględnia zmiany w przepisach prawa, w tym zmiany art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zmiany w której odstąpiono od związania zapisami planów zagospodarownaia przestrzennego na cele rolnicze. W skardze kasacyjnej wskazano na sporne elementy stanu faktycznego. Nie można jednak podzielić stanowiska, że ten spór usuwają zapisy planu. Wskazane braki stanu faktycznego w zakresie kwestionowanym w odwołaniu rozstrzygnięcia co do odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa działki gruntu wymagały ustalenia, a to ustalenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Są to okoliczności faktyczne przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Wypełnia to przesłankę ustanowioną w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydania w sprawie decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.