VII SA/Wa 1393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmawiającą [...] sp. z o.o. - zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego biurowo-handlowego z urządzeniami infrastruktury technicznej i zjazdem z drogi publicznej przy ulicy [...], na działkach ewidencyjnych nr; [...] i [...] w obrębie [...] w [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Prezydent m. [...] odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę wskazał, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] - poz. [...]. Przedstawione rozwiązania projektowe naruszają w szczególności ustalenia planu w zakresie: 1. § 16 ust. 21 pkt 2) ppkt. c) określającym wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej, gdyż nie wliczono do powierzchni całkowitej budynku powierzchni tarasu znajdującego się na dachu budynku zlokalizowanego nad trzecią kondygnacją nadziemną o pow. 1.878 m oraz powierzchni zaznaczonego na projekcie zagospodarowania obiektu nr '2" – agregat prądotwórczy na fundamencie; 2. § 16 ust. 21 pkt. 2) ppkt. b) – określającym minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na min. 60% dla działki objętej zasięgiem Systemu Przyrodniczego [...] (SPW) stanowiącym wyodrębnioną część miasta. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują zachowanie 60 % powierzchni biologicznie czynnej, a także przewidują, że dla terenów SPW obowiązuje definicja powierzchni biologicznie czynnej zawarta w § 6 ust. 1 pkt 2a planu, która wyklucza uznanie za powierzchnię biologicznie czynną każdą powierzchnię tarasu i stropodachu z urządzoną zielenią, bez względu na zapewnienie na tym terenie warunków wegetacyjnych nie odbiegających od istniejących na gruncie naturalnym; 3. § 6 ust. 1 pkt. 1 ppkt. d) – dotyczącym zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających naturalne formy rzeźby terenu i obniżających walory krajobrazowe, poprzez nasypanie wokół nowo powstającego budynku skarp wysokości ok. 1,35 m, które powodują sztuczną zmianę ukształtowania istniejącego terenu; 4. § 12 ust. 1 pkt. 11) – dotyczącym zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych; 5. § 13 ust. 4 pkt. 3) ppkt. b) – dotyczącym zapewnienia podczyszczenia części wód deszczowych odprowadzanych z działki bezpośrednio do gruntu lub na powierzchnię gruntu na własnej działce. Organ wskazał nadto, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, z uwagi na brak prawidłowego wyrysowania powierzchni zabudowy działki. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor – spółka [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Rozpoznając odwołanie podzielił co do zasady ustalenia i ocenę Prezydenta m. [...] dotyczące przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Podkreślił, że plan zagospodarowana przestrzennego terenu [...] dla terenu oznaczonego symbolem 19 UA/UH - tereny usług administracji i handlu z dopuszczeniem innych nieuciążliwych usług bez określania ich profilu, na którym planowana jest inwestycja, bezwzględnie nakazuje zachowanie - wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej - 35 %, minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej - 60%, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej 1,4 oraz maksymalnej wysokości zabudowy - 13, m. Plan zawiera dwie definicje powierzchni biologicznie czynnej. Pierwszą, w myśl której jest to grunt rodzimy oraz woda powierzchniowa na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki, na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację (§2 ust. 1 pkt 14 planu), przy czym dla terenów położonych na obszarze Systemu Przyrodniczego [...] obowiązuje definicja z § 6 ust. 1 pkt 2 a, w myśl której, jest to grunt rodzimy, niezabudowany powierzchniowo lub kubaturowo, nie stanowiący nawierzchni dojazdów i dojść pieszych przy czym za powierzchnię biologicznie czynną nie uznaje się: powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako trawniki lub kwietniki. Mając na uwadze powyższe definicje Wojewoda [...] uznał, że za projektowanie terenu biologicznie czynnego na podziemnych częściach budynku nie jest gruntem rodzimym i jest ewidentnie sprzeczne z definicją określoną w § 6 ust. 1 pkt 2 a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów objętych Systemem Przyrodniczym [...], na którym ma być realizowana inwestycja. Organ wskazał nadto, że został przekroczony wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej, gdyż stosunek powierzchni zabudowy do całkowitej powierzchni działki daje wskaźnik 52% - przy dopuszczalnym 35 %. Również wskaźnik intensywności zabudowy został przekroczony w przedłożonym projekcie budowlanym. Projekt ten nie przekracza jedynie dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. 13 m. Wojewoda [...] zgodził się natomiast, ze skarżącą, iż organ architektoniczno-budowlany przekroczył swoje uprawnienia w zakresie kontrolowania merytorycznych rozwiązań przyjętych w projekcie, za które odpowiada projektant. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że złożona do akt przez inwestora opinia urbanistyczna oraz opinia rzeczoznawców z zakresu ochrony środowiska pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie ma żadnych podstaw do powołania w sprawie o pozwolenie na budowę dowodu z opinii biegłego. Organ architektoniczno-budowlany posiada wyspecjalizowane służby, które mają wszelkie kompetencje do oceny przełożonej przez inwestora dokumentacji. Od wymienionej na wstępie decyzji Wojewody [...][...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k p a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ ustalając wartość wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy dla działki budowlanej objętej projektowaną inwestycją, b. art. 75 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą opinii urbanistycznej sporządzonej przez architekta I. A. oraz opinii z zakresu ochrony środowiska sporządzonej pod kierunkiem rzeczoznawcy i biegłego sądowego J. A. R., pomimo że obie opinie stanowią źródło informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto winny być traktowane jako rozwinięcie argumentacji prezentowanej przez skarżącą; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji: a. § 2 ust. 1 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zawierającego definicję pojęcia "wskaźnika powierzchni zabudowy na działce budowlanej", poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na nieuprawnionym odejściu od literalnego brzmienia przepisu, skutkującym jego rozszerzającą interpretacją, na niekorzyść skarżącej, z ograniczeniem przysługującego jej prawa do nieruchomości, b. § 6 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego definicję "powierzchni biologicznie czynnej" na terenach Systemu Przyrodniczego [...] poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niezgodnością pomiędzy definicją sformułowaną w przedmiotowym przepisie, a definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartą w § 3 ust. 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a tym samym ograniczeniem przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości, c. § 3 ust. 23 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na działce objętej projektowaną inwestycją, pomimo że zawiera on legalną i powszechnie obowiązującą definicję pojęcia "teren biologicznie czynny", w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego dla terenu [...]. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa albowiem brakuje w nim ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co skutkuje niemożnością sformułowania adekwatnych zarzutów skargi Następnie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie naruszenia prawa materialnego skarżąca rozwinęła zarzuty dotyczące błędnej wykładni pojęć "wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej" oraz "powierzchni biologicznie czynnej". Wskazała, że pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy nie zostało zdefiniowane ani w przepisach rangi ustawowej, ani w rozporządzeniach, a zatem definicja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 16 planu miejscowego ma charakter autonomiczny. Wykładnia językowa sformułowanej w planie definicji "wskaźnika powierzchni zabudowy" prowadzi do wniosku, że przy obliczaniu jego wartości należy uwzględniać powierzchnię faktycznie "zajętą" przez budynek. Wojewoda ustalając wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji, pominął powierzchnię obliczoną w sposób opisany powyżej, przyjmując wartość odpowiadającą polu powierzchni figury powstałej w wyniku rzutu na powierzchnię terenu nadwieszeń nad parterem budynku. Podkreśliła, że zastosowanie przez organ ściśle językowej wykładni definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" dla obszaru Systemu Przyrodniczego [...], jest niezgodne z obowiązującą, w dacie uchwalenia planu i obecnie, definicją tego pojęcia zawarta w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreśliła przy tym, że wolą osób sporządzających plan miejscowy było zachowanie zgodności zawartej w planie definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" z obowiązującą definicją sformułowaną w rozporządzeniu. Świadczy o tym dobitnie treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 14 planu miejscowego, która w pełni odpowiada definicji zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie opracowywania planu. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2014r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowego wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych jest precyzyjnie określone w Rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, który zawiera m.in. przepisy wskazujące na zakres obowiązków organu architektoniczno- budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ musi przede wszystkim ocenić zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu, orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy administracji wywiązały się z określonego powyższym przepisem obowiązku uznając, ze przedłożony do zatwierdzenia przez stronę skarżącą projekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012r. (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciem "zgodności". Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodność" danego aktu z innymi wynika, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". A zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze na którym obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego plany wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. W tym miejscu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] był kontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 stwierdził nieważność §2 ust. 1 pkt 14 uchwały w odniesieniu do działki inwestycyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], w pozostałym zakresie skargę oddalił. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd podziela ustalenia organu co do braku zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z wskazanymi zapisami planu miejscowego. Wojewoda [...] niewadliwie uznał, iż przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany narusza §2 ust. 1 pkt 16 i pkt 13 planu dotyczący m.in. wskaźnika "powierzchni zabudowy" działki i "intensywności zabudowy", które stanowią doprecyzowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Definicja wskaźnika "powierzchni zabudowy" przyjęta w planie posługuje się pojęciem "terenu zajętego" przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie, w stanie wykończonych. Przy określeniu tego wskaźnika, jak słusznie przyjął organ, należy stosować się do ustaleń planu, wyliczając powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie budynki znajdujące się i projektowane na działce wyznaczoną przez rzut pionowy obrysu ścian zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Przekroczono także wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej, który zgodnie z uregulowaniami planu miejscowego nie powinien przekroczyć 35% powierzchni działki budowlanej. Wyliczony przez organ teren zajęty przez wszystkie budynki stanowi 52% powierzchni całkowitej działki. Ustalenia organu w powyższym zakresie znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji projektowej, która powinna być zgodna z ustaleniami planu miejscowego, gdyż to on reguluje i nakłada określone ograniczenia w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji. Brak tej zgodności, co do zasady przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie niewadliwie ustalił organ. Wskazać dodatkowo należy, że dokonana przez organ ocena znajduje także odzwierciedlenie w ustaleniach poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym wyroku z dnia 8 stycznia 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 2625/15). W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącej Wojewoda [...] wyczerpująco i prawidłowo ustalił stan faktyczny i odniósł go do obowiązujących przepisów prawa w tym prawa miejscowego. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że pominięcie przez organ złożonych przez inwestora do akt opinii urbanistycznej i opinii z zakresu ochrony środowiska stanowi naruszenie art. 7, 75 §1 i art. 80 kpa. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], iż organy administracji architektoniczno-budowlanej wyposażone są w pełną zdolność instytucjonalną i merytoryczną do rozpoznania i rozstrzygania w oparciu o obowiązujące przepisy spraw znajdujących się w ich właściwości (art. 82, 82a Prawa budowlanego). Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji