II OW 116/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy L. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie postanawia: wskazać Wójta Gminy L. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. Wójt Gminy L. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 22 września 2017 r. T. C. (wnioskodawca) wniósł skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w której zarzucił Zarządowi Dróg Powiatowych nielegalne (bez pozwolenia wodnoprawnego) odprowadzanie wód opadowych roztopowych z przepustu w ul. [...] na jego działkę. Pismem z dnia 3 października 2017 r. organ nadzoru budowlanego stosowanie do art. 231 w związku z art. 19 K.p.a. przekazał sprawę do załatwienia według właściwości rzeczowej i miejscowej Wójtowi Gminy L., uznając, że nie jest możliwe podważenie legalności istniejącego w drodze przepustu jako budowli, przejętego w stanie zastanym przez obecnego zarządcę jeszcze przed 1990 r. tym bardziej, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały obowiązku przetrzymywania dokumentów. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy L. odmówił nakazania Powiatowi L. likwidacji przepustu drogowego usytuowanego pod drogą powiatową Nr [...] oraz wstrzymania napływu wód na działki sąsiednie, ponieważ nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 29 Prawa wodnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak ustalił następnie, Wójt nie jest on organem właściwym do prowadzenia niniejszego postępowania i w związku z tym wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy organami, w związku z tym organy powinny wystąpić z wnioskiem do sądu administracyjnego o jego rozstrzygnięcie. Z tych też przyczyn Wójt Gminy L. wniósł jak na wstępie. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał za właściwego w sprawie Wójta, podkreślając, że zgodnie z pismem zarządcy drogi od dnia 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa droga (ul. [...]) w niezmienionym co najmniej od tego czasu stanie wraz z istniejącym przepustem na wysokości działek nr [...] (od strony południowej) i nr [...] (od strony północnej) poddawana była jedynie konserwacji i bieżącemu utrzymania, a zatem bez jakiejkolwiek zmiany kierunku spływu wód opadowych. Z uwagi na ukształtowanie tego terenu sam przepust umożliwia tylko odprowadzenie wód opadowych i roztopowych (po zimie) z gruntów położonych po południowej strony drogi. W to miejsce zagłębienia terenu, przy wylocie przepustu, spływają również powierzchniowo wody z pozostałych gruntów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy L. jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznały się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku T. C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie. I choć nie budziło wątpliwości w sprawie, że zmiana stanu wody na gruncie jest co do zasady sprawą z zakresu Prawa wodnego, to jednak rozbieżności wywołała ocena organów odnośnie tego, czego domagał się wnioskodawca, żądając wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak przyjął organ nadzoru budowlanego, nie był to wniosek wszczynający postępowanie, ale skarga w trybie art. 227 – 240 K.p.a., w ramach analizy której uznał, że brak jest podstaw do "podważenia legalności istniejącego w drodze przepustu jako budowli w pojęciu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego". Podobne stanowisko zajął Wójt, który umarzając postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego, wyraźnie stwierdził, że badanie legalności wykonania przepustu nie leży w jego gestii. Tak zajęte stanowisko stało się podstawą do przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie wystąpi spór kompetencyjny między ww. organami. I choć powyższe stanowisko sugerowałoby, że pomiędzy stronami nie ma sporu co do kierunku wszczęcia i prowadzenia postępowania, tj. oceny legalności przepustu, to jednak jego ocena nie może abstrahować od żądania strony (wnioskodawcy). Tymczasem analiza wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, jak i kolejnych pism strony budziły wątpliwości, czy intencją wnioskodawcy była likwidacja owego przepustu. Jak wskazał wnioskodawca w piśmie z dnia 22 września 2017 r. nazwanym skargą nie został wyjaśniony (...) zasadniczy aspekt mojej skargi dotyczący legalności odprowadzania wód deszczowych przepustem (...). Nadto, że analizowany przepust wprowadza skoncentrowany napływ wód deszczowych. W odwołaniu natomiast od decyzji Wójta z dnia 28 listopada 2017 r. powtórzył, że nie otrzymał odpowiedzi na zasadniczy aspekt mojej skargi dotyczący legalności odprowadzania wód deszczowych przepustem (...), precyzując, że nie żądał likwidacji przepustu, lecz podjęcia działań technicznych mających uniemożliwić zalewanie jego działki np. budowy kanalizacji deszczowej, czy rowu. Organ sprawy te całkowicie pominął sprawę pozwolenia wodno prawnego "na eksploatację" przepustu, a w decyzji skoncentrował się na uzasadnieniu "legalności" istnienia przepustu i odprowadzenia wód na mój teren. Na wezwanie przez Wójta o doprecyzowanie wniosku co jest jego przedmiotem wnioskodawca w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. powtórzył dotychczasowe stanowisko, dodając m.in. że żąda podjęcia działań technicznych mających uniemożliwić zalewanie mojej działki np. budowy kanalizacji deszczowej czy rowu. Podnoszony przez organ aspekt legalności budowy przepustu stanowi przecież element będący jednym z aspektów jego szkodliwego oddziaływania (...). Ww. wezwaniem organ unika samodzielnego pełnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach i żąda od skarżącego podania konkretnego sposobu rozwiązania problemu. Z kolei w przesłanej na żądanie Wójta skardze do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 sierpnia 2017 r. wnioskodawca, zarzucił zarządcy drogi nielegalne odprowadzanie (...) wód opadowych i roztopowych bez uzyskania pozwolenia wodno prawnego. W odwołaniu zaś od decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnioskodawca, zarzucił organowi I instancji, że ten uchyla się od nakazania zarządcy drogi działań opartych na art. 29 Prawa wodnego w celu zaniechania odprowadzania wód z przepustu na moją działkę. Ponadto podniósł, że (...) problem odprowadzanych przepustem na moją działkę wód nie zależy tylko od legalności powstania przepustu, lecz jest faktem powtarzającym się przy kolejnych opadach i roztopach. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że oba pozostające w sporze kompetencyjnym organy błędnie przyjęły, że żądanie strony dotyczyło oceny legalności przedmiotowego przepustu, tj. jego wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami Prawa budowlanego. Jego treść, uzupełniona powyżej cytowanymi pismami składanymi w sprawie wyraźnie wskazuje, że intencją wnioskodawcy było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wnioskodawca przy tym zaznaczał, że nie kwestionuje co do zasady legalności przepustu jako elementu obiektu budowlanego drogi, ale sposób jego działania, który prowadzi do zalewania jego działki. Wskazywał także na możliwość wykonania urządzeń zapobiegających temu zalewaniu jak kanalizacja deszczowa, czy rowy co wprost odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym w świetle powyższego przepisu w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) właściwym do załatwienia niniejszej sprawy pozostaje Wójt Gminy L. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4, art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.