II SA/Łd 570/18

Dnia 16 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę. a.bł. W dniu 30 stycznia 2018 r. M. J. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Z. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego z garażem na zakład pogrzebowy na działce nr 163/2 (obręb [...]) w Z. W toku prowadzonego postępowania, tj. w dniu [...] r., został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy nr [...], znak: [...]. Od projektu decyzji wnieśli odwołania M. K., reprezentowana przez adwokata W. O. oraz M. K. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.K. oraz M. K. od projektu decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wymaga wydania decyzji przez organ administracji. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. M.J. zasadnie zatem wystąpiła do Prezydenta Miasta Z. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego z garażem na zakład pogrzebowy na działce nr 163/2 (obręb [...]) w Z. W toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego organ ma obowiązek przeprowadzenia, na zasadach wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż ww. analiza została przeprowadzona oraz uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji, datując go na dzień [...] r. W nagłówku projektu decyzji, na stronie pierwszej, zostało zaznaczone, że jest to -projekt-. Podobna adnotacja znalazła się na załączniku graficznym nr 1. W tym samym dniu wskazany projekt został przesłany do uzgodnień z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ zauważył, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w S. oraz zarządcą drogi publicznej gminnej (pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., znak: [...]). W dniu 19 marca 2018 r. organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania wniosły: E. G., M. L.C. i J. L. M. K., reprezentowana przez adwokata W. O. oraz M. K. wnieśli natomiast odwołania od projektu decyzji, co zdaniem organu, należy uznać za niedopuszczalne. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem możliwość wniesienia środka zaskarżenia wyłącznie od decyzji (postanowień), co wynika wprost z art. 127 § 1 K.p.a. (art. 127 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a.) wskazującego, że od decyzji (postanowienia) wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (zażalenie) tylko do jednej instancji. W niniejszej sprawie decyzja nie została jednak wydana i doręczona stronom postępowania. Nie weszła zatem do obrotu prawnego. Fakt, że projekt decyzji zawierał elementy wymagane art. 107 § 1 K.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, w świetle przepisów u.p.z.p. nie czyni go decyzją. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja z dnia [...] r. znajdująca się w aktach sprawy nie jest decyzją w rozumieniu powyższego przepisu z uwagi na dokonaną na niej adnotację "projekt", w sytuacji gdy powyższa decyzja zawiera wszystkie składniki określone w art. 107 § 1 K.p.a., posiada uzasadnienie oraz precyzyjne pouczenie stron o możliwości wniesienia odwołania oraz sposobu jego złożenia. Zarzucono także naruszenie art. 110 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie została stronie doręczona, a co za tym idzie nie weszła do obrotu prawnego, w sytuacji gdy powyższa decyzja znajdowała się już w aktach sprawy w dniu wszczęcia postępowania oraz posiadała wszelkie elementy składowe decyzji wraz z pouczeniem o możliwości odwołania się od niej. Wskazano na naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż od decyzji z dnia [...] r. nie przysługiwało odwołanie, w sytuacji gdy została ona wydana przez organ pierwszej instancji oraz naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy z pouczenia zawartego w decyzji wynikała możliwość wniesienia przez strony odwołania. Zdaniem strony skarżącej organ naruszył art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez całkowite uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, co w sposób oczywisty narusza zaufanie do działania organów administracji publicznej i prowadzi do sytuacji procesowej sprowadzającej się w zasadzie do zamknięcia drogi skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. W tym stanie rzeczy strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., alternatywnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz M.K. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że została zawiadomiona o wszczęciu postępowania już po załatwieniu sprawy przez organ administracyjny tj. w dniu jego wszczęcia, albowiem tego samego dnia co wystosowano zawiadomienie, wydano również decyzję. Powyższe nie zmienia jednak faktu istnienia decyzji w obrocie prawnym, a co za tym idzie związania nią organu administracyjnego, co w konsekwencji umożliwiało stronie postępowania skuteczne uniesienie odwołania o czym została pouczona. Mimo adnotacji na decyzji "projekt" decyzja spełnia wszystkie warunki formalne jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna zgodnie z brzmieniem art. 107 K.p.a. i powinna być uznawana za decyzję w rozumieniu przepisów K.p.a. Zawiera ona bowiem oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia odwołania. Skarżąca dodała, że stwierdzenie niedopuszczalności przedmiotowego odwołania doprowadziło wręcz do sytuacji procesowej sprowadzającej się w zasadzie do zamknięcia drogi skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...], znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi M. K. w dniu 17 maja 2018 r. Strona z zachowaniem terminu wniosła od niej odwołanie. Postępowanie odwoławcze do chwili obecnej nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od projektu decyzji Prezydenta Miasta Z. warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego z garażem na zakład pogrzebowy na działce nr 163/2 (obręb [...]) przy ul. A 20 w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w sposób zgodny z prawem niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treści art. 129 § 2 K.p.a. podkreślić należy istotne znaczenie, jakie dla terminu do wniesienia odwołania ma element "doręczenia decyzji". Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, iż termin ten nie rozpoczyna swego biegu. Zauważyć ponadto należy, iż doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 K.p.a., o ile kodeks nie stanowi inaczej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia. Oznacza to, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie. Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania. Brak jest bowiem w takim wypadku przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Odwołanie można wszak wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Teza ta, jak już wskazano znajduje swoje uzasadnienie w regulacji art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, który to termin rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji, a zatem od dnia w którym decyzja rozpoczęła swój byt prawny. Skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia jej stronie, czy też stronom postepowania administracyjnego, to nie od dnia sporządzenia decyzji, a tym bardziej projektu decyzji. Projekt omawianej decyzji, nawet jeśli zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 107 K.p.a., nie został doręczony żadnej ze stron postępowania, zatem jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie wszedł do obrotu prawnego. Tym samym, termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu, a złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, które jest ostateczne. Prawidłowo zatem, stosownie do regulacji art. 134 K.p.a., przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy zbadał odwołanie w postępowaniu wstępnym i wobec stwierdzenia jego niedopuszczalności wydał zaskarżone postanowienie. Na marginesie wypada tylko dodać, że Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi M. K. w dniu 17 maja 2018 r., który w ustawowym terminie wniósł od nie odwołanie. Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a oddaleniu. dc