I OSK 699/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 604/18 w sprawie ze skargi D. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 604/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. D. Ż. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Augustowie, jako dłużnik alimentacyjny, o wstrzymanie oraz umorzenie wszczętej przez komornika sądowego W. M. egzekucji komorniczej z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta Augustowa poinformował D. Ż. o niewyrażeniu zgody na wstrzymanie oraz umorzenie wszczętej egzekucji z nieruchomości. W odwołaniu od ww. pisma D. Ż. wniósł o odstąpienie od egzekucji z uwagi na trudną sytuację życiową oraz niezasadność skierowania egzekucji zadłużenia alimentacyjnego do nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że pismo Burmistrza Miasta Augustowa nie jest decyzją bowiem nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego ale stanowi odpowiedź wierzyciela na pismo dłużnika w ramach prowadzonej egzekucji sądowej należności wypłaconych przez organ właściwy wierzyciela z funduszu alimentacyjnego. Organ właściwy wierzyciela (Burmistrz Miasta Augustowa) wystąpił do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Piszu o wszczęcie i prowadzenie egzekucji zadłużenia alimentacyjnego skarżącego z nieruchomości lokalowej w celu wyegzekwowania kwot alimentów wypłaconych za skarżącego z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych do alimentów. Kwestionowane pismo jest odpowiedzią wierzyciela na prośbę dłużnika o wstrzymanie egzekucji do nieruchomości i nie stanowi decyzji, gdyż wydania decyzji nie przewidują przepisy prawa. We wniesionej skardze na powyższe postanowienie D. Ż. podniósł, że nie został poinformowany o uprawnieniu do ubiegania się o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego i odsetek, ani nie udzielono mu informacji do jakiego organu taki wniosek może złożyć. Kwestionując ww. postanowienie skarżący wniósł jednocześnie o rozpatrzenie prośby o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę podkreślił, że D. Ż. jest dłużnikiem alimentacyjnym wobec Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Augustowie, który jako organ właściwy wierzyciela alimentacyjnego wypłacał za skarżącego należne dla uprawnionych alimenty zasądzone od skarżącego. Zadłużenie skarżącego - jak wynika z pisma z dnia 19 czerwca 2018 r. - wynosiło na datę tego pisma kwotę 54.665,53 zł wraz z odsetkami z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz kwotę 6.649,99 zł z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Organ właściwy wierzyciela alimentacyjnego, kierując się przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podjął działania w celu wyegzekwowania zadłużenia od skarżącego. Jak wynika bowiem z art. 27 ust. 3 ustawy, należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego w tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów ustawy. Egzekucja ta na wniosek organu właściwego wierzyciela, została skierowana do nieruchomości lokalowej skarżącego - mieszkania położonego w B. przy ul. [...]. Egzekucja prowadzona jest przez komornika sądowego w trybie przepisów procedury cywilnej. Sąd podkreślił, że w ramach prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji należności, przepisy prawa nie przewidują możliwości wydawania przez organ właściwy wierzyciela jakichkolwiek decyzji administracyjnych, w tym również do wyrażania stanowiska wierzyciela w poszczególnych kwestiach wynikających w toku sądowej egzekucji. Pismo skierowane do skarżącego, będące odpowiedzią na jego prośbę o wstrzymanie egzekucji, ma charakter informacyjny a nie decyzyjny. Zdaniem Sądu pismo z dnia 19 czerwca 2018 r. nie ma cech decyzji, gdyż nie rozstrzyga o sprawie a jedynie informuje skarżącego o podjętych działaniach wierzyciela wobec dłużnika. Kwestia rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia alimentacyjnego jest natomiast kwestią odrębną, co do której - jak wynika z akt administracyjnych i z treści uzasadnienia skargi - pozostaje w toku odrębne postępowanie. Brak wcześniejszej wiedzy skarżącego co do możliwości ubiegania się przed organem właściwym wierzyciela alimentacyjnego o umorzenie zadłużenia, nawet jeżeli wynika z braku należytej informacji czy pouczeń organu, nie może prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. Ż., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z: a) art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a.; b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 107 K.p.a. w wyniku nieuchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na skutek naruszenia przez organ odwoławczy wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo z dnia 12 czerwca 2018 r., obok wyrażonej w nim prośby o wstrzymanie oraz umorzenie egzekucji, stanowiło zarazem jego pierwszą (najwcześniej wyrażoną) prośbę o umorzenie długu alimentacyjnego. Ten podwójny charakter pisma uszedł uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a ponadto przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto w piśmie z dnia D. Ż. oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy. Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. Ż. od pisma Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 19 czerwca 2018 r. informującego o niewyrażeniu zgody na wstrzymanie oraz umorzenie wszczętej egzekucji z nieruchomości. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle ww. przepisu orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach oceniło, że pismo Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 19 czerwca 2018 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, która podlegała zaskarżeniu w drodze odwołania. Dla skutecznego zakwestionowania niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia konieczne zatem było zarzucenie naruszenia art. 134 K.p.a. oraz wykazanie, że powołane pismo organu I instancji stanowiło decyzję, którą organ odwoławczy powinien, na skutek wniesionego odwołania, poddać weryfikacji. W skardze kasacyjnej postawione zostały natomiast dwa zarzuty. Pierwszy to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a., natomiast drugi zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 61 § 1 i art. 107 K.p.a. Odnosząc się do ww. zarzutów należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu prawa, w oparciu o który organ właściwy wierzyciela miałby obowiązek, w ramach prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji należności, wydania decyzji w kwestiach dotyczących egzekucji sądowej. Obowiązek taki nie wynika w żaden sposób z powoływanych przez autora skargi kasacyjnej art. 77 § 1 i art. 140 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 107 K.p.a. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 134 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wobec związania granicami skargi kasacyjnej, pozbawiony został możliwości oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach wydanego na tej właśnie podstawie. W tej sytuacji skarga kasacyjna nie została sformułowana w sposób prawidłowy. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwałyby również za uwzględnienie, nawet w przypadku ich właściwego określenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że pismo Burmistrza Miasta Augustowa nie ma cech decyzji. W ww. piśmie odniesiono się do wniosku strony z dnia 12 czerwca 2018 r., wyjaśniając podejmowane działania wierzyciela wobec dłużnika alimentacyjnego. Organ przedstawił wysokość zobowiązań skarżącego kasacyjnie, a także przytoczył treść art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.). Z treści powołanego pisma z dnia 19 czerwca 2018 r. nie wynika natomiast, aby intencją organu było rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługują przy tym argumenty zawiązane z nieprawidłowymi, zdaniem strony, działaniami organu w zakresie umorzenia zadłużenia alimentacyjnego. Należy ponownie wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którego dotyczy skarga kasacyjna wydany został w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Oznacza to, że Sąd I instancji badał, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył art. 134 K.p.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Kwestia prawidłowości oceny charakteru pisma D. Ż. z dnia 12 czerwca 2018 r. jako wniosku o umorzenie długu alimentacyjnego nie mogła zatem stanowić przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.