II GW 34/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku J. B. z dnia 10 października 2018 r. o udzielenie zabezpieczenia w postępowaniu o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej postanawia: oddalić wniosek W piśmie z dnia 10 października 2018 r. J. B. złożył wniosek o udzielenie zabezpieczenia w związku z podjęciem w dniu 23 sierpnia 2018 r. przez Krajową Radę Sądownictwa uchwały nr 317/2018 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej i złożeniem przez wnioskodawcę w dniu 10 października 2018 r. odwołania od tej uchwały. J. B. wniósł o: 1. wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały (art. 388 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa – Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.), prowadzące do: (i) ustanowienia ogólnego zakazu uwzględniania i respektowania w obrocie skutków, które w świetle obowiązującego prawa mogą być wiązane z zaskarżoną uchwałą (co będzie służyło niedopuszczeniu do urzeczywistnienia się tych skutków), a w efekcie do (ii) stworzenia stanu, w którym zaskarżona uchwała (nawet mimo przyjęcia jej prawomocności - por. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1b ustawy o KRS) nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych w okresie przejściowym do chwili zakończenia postępowania w niniejszej sprawie; jako alternatywną podstawę prawną powyższego żądania wnioskodawca z ostrożności wskazał art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 p.p.s.a.; 2. udzielenie mu zabezpieczenia, polegającego na unormowaniu praw i obowiązków uczestników niniejszego postępowania, tj. wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników, na czas trwania tego postępowania, poprzez zakazanie każdemu z pozostałych uczestników: rozpoczęcia działalności orzeczniczej jako sędzia SN - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 730-738 k.p.c., ew. również w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o KRS). W uzasadnieniu wniosku J. B. podniósł, że obwieszczeniem z dnia 24 maja 2018 r. Prezydent RP zainicjował procedurę naboru na wolne stanowiska sędziów Sądu Najwyższego w liczbie: (i) 7 stanowisk w Izbie Cywilnej; (ii) 1 stanowisko w Izbie Karnej; (iii) 20 stanowisk w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych; (iv) 16 stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej. Wnioskodawca zgłosił Krajowej Radzie Sądownictwa swoją kandydaturę na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej w dniu 26 lipca 2018 r. W dniu 23 sierpnia 2018 r. Rada podjęła w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o KRS uchwałę nr 317/2018, w której postanowiła przedstawić Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej kandydatury wymienionych w niej osób, a jednocześnie postanowiła nie przedstawiać z wnioskiem o powołanie do pełnienia tego urzędu pozostałych kandydatur, w tym m.in. kandydatury wnioskodawcy. W dniu 17 września 2018 r. wnioskodawca, działając na podstawie art. 44 ust. 1a i 2 ustawy o KRS, wniósł odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa. Wnioskodawca podniósł następnie, że wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały jest dopuszczalne, jeżeli w przypadku jej realizacji wnioskodawcy mogłaby zostać wyrządzona niepowetowana szkoda. W pojęciu tym mieści się stan, w którym mimo uwzględnienia odwołania, prawa wnioskodawcy zostałyby pozbawione efektywnej ochrony. Sytuacja taka nastąpi, jeżeli wolne stanowiska sędziowskie zostaną objęte przez innych kandydatów niż wnioskodawca. Zapobieżenie temu skutkowi wymaga w tej sytuacji wstrzymania wykonania (skuteczności) uchwały w zaskarżonej części, a więc także w zakresie obejmującym pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Zdaniem wnioskodawcy, wstrzymanie wykonania (skuteczności) stworzy stan, w którym zaskarżona uchwała mimo prawomocności nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych w okresie przejściowym do chwili zakończenia postępowania w sprawie. Pozwoli to na odpowiednie zabezpieczenie celu tego postępowania i zapewni wnioskodacwy należytą ochronę prawną, a przede wszystkim zapobiegnie powstaniu nieodwracalnej sytuacji, w której nastąpi obsadzenie wolnych stanowisk w Sądzie Najwyższym. W związku z tym, w efekcie zastosowania tego rodzaju środka tymczasowego, w czasie jego obwiązywania przestanie istnieć podstawa prawna do przedstawienia przez Radę Prezydentowi RP wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. W razie natomiast przedstawienia tych wniosków brak będzie prawnej możliwości ich rozpoznania z uwagi na wstrzymanie skutków i przez to nieskuteczność uchwały. Stworzenie tego stanu w razie uwzględnienia skargi pozwoli na ponowne przeprowadzenie - w warunkach poszanowania standardów konstytucyjnych - postępowania w przedmiocie powołania na wolne stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że w przypadku zabezpieczenia w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS w przedmiocie obsadzenia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, za roszczenie podlegające zabezpieczaniu należy uważać prawo do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jest realizowane za pomocą tego odwołania. Roszczenie takie jest niewątpliwie roszczeniem niepieniężnym mogącym podlegać zabezpieczeniu w trybie art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. i podlega ono uprawdopodobnieniu zgodnie z art. 7301 § 1 k.p.c. Celem postępowania w niniejszej sprawie jest sądowa kontrola prawidłowości realizacji przez Krajową Radę Sądownictwa procedury mającej na celu przedstawienie wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na wolnych stanowiskach sędziego Sądu Najwyższego. Potrzeba zabezpieczenia celu tego postępowania wynika zatem z tego, że istnieje ryzyko takiej interpretacji art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, w myśl której w związku z niezaskarżeniem uchwały przez wszystkich uczestników postępowania uchwała została uznana przez KRS i Prezydenta RP za prawomocną w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Zdaniem wnioskodawcy, brak udzielenia zabezpieczenia całkowicie zniweczy cel niniejszego postępowania, jakim jest sądowa kontrola zaskarżonej uchwały także w części obejmującej pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, bowiem uznanie przez Radę uchwały za prawomocną umożliwi KRS przedstawienie wniosków o powołanie wybranych przez nią kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, o którego objęcie ubiega się także wnioskodawca, a Prezydent RP będzie miał możliwość powołania wskazanych przez Radę kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. W takiej sytuacji wnioskodawca zostanie w istocie pozbawiony gwarantowanego na poziomie konstytucyjnym uprawnienia do efektywnej ochrony sądowej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sadu Najwyższego na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostaną wskazane we wnioskach przedstawionych Prezydentowi RP przez Radę. Ponadto brak zabezpieczenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych polegających na obsadzeniu stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym i ukształtowaniu w ten sposób osobowego składu tego Sądu, pomimo że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez Radę mogło być (a w rzeczywistości jest) dotknięte poważnymi uchybieniami o charakterze formalnym i merytorycznym, które nie zostały poddane kontroli sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Stanowi to ostentacyjne obejście standardu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który w tej sytuacji służy także zachowaniu niezależności Sądu Najwyższego. Skutkom tego obejścia może zapobiec wyłącznie zabezpieczenie udzielone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 730 § 1 k.p.c., w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Pojęcie "sprawy cywilnej" definiuje art. 1 k.p.c., który przewiduje, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Taką ustawą szczególną, a ściślej: przepisem szczególnym, jest w ocenie wnioskodawcy art. 44 ust. 1a i 3 ustawy o KRS. Z punktu widzenia art. 1 k.p.c. w niniejszym postępowaniu jest zatem rozpoznawana sprawa cywilna w znaczeniu formalnym. Ustawodawca wskazał wprawdzie NSA jako sąd właściwy do rozpoznawania niniejszej sprawy, jednak nakazał temu sądowi rozpoznawanie odwołań od uchwał KRS w trybie przepisów k.p.c. o skardze kasacyjnej. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że właściwość NSA do udzielenia wnioskowanego zabezpieczenia wynika z art. 734 zd. 3 k.p.c., który stanowi, iż wniosek o udzielenie zabezpieczenia zgłoszony w toku postępowania rozpoznaje sąd tej instancji, w której toczy się postępowanie, z wyjątkiem przypadku, gdy sądem tym jest Sąd Najwyższy. Ponieważ zatem postępowanie niniejsze pozostaje w toku (postępowanie przed NSA jest kontynuacją postępowania przed Radą), zaś NSA nie jest Sądem Najwyższym, przepis art. 734 zd. 2 k.p.c. uzasadnia właściwość NSA do rozpoznania wniosku o udzielenie zabezpieczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia odwołania przez J. B. stanowi art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W myśl tego przepisu, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak z kolei stanowi art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5 i 138) o skardze kasacyjnej. Przepisu art. 871 tej ustawy nie stosuje się. Powyższe oznacza, że przy rozpoznawaniu odwołania w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stosuje nie tylko przepisy Działu Va ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ale także inne dotyczące skargi kasacyjnej. Takim przepisem jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 388 § 1 k.p.c. Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 39821 in principio k.p.c., jeżeli nie ma szczególnych przepisów o postępowaniu przed Sądem Najwyższym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o apelacji – w tym wskazany wyżej art. 388 k.p.c., który - odpowiednio stosowany - przewiduje instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia w razie wniesienia środka odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie przewidziane art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa odwołanie - wniesione przez J. B. zgodnie z regułami określonymi w art. 44 ust. 2 ustawy o KRS nie zostało przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Skoro jednak odwołanie to – jak wynika z akt sprawy - przesłano Przewodniczącemu KRS, w terminie dwutygodniowym od doręczenia uchwały z uzasadnieniem – to brak podstaw by fakt jego wniesienia kwestionować. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA - zachodzi możliwość zastosowania (odpowiedniego) art. 388 § 1 k.p.c. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, dotyczącym wprawdzie stanu prawnego sprzed nowelizacji art. 44 ustawy o KRS, ale zachowującym swoją aktualność również na gruncie rozpoznawanej sprawy, utrwalony jest pogląd, według którego przy rozpoznawaniu odwołania od uchwał KRS przepisy k.p.c. sąd stosuje odpowiednio, przy czym odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01, postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt III KRS 22/15). Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia na podstawie art. 388 § 1 k.p.c. jest możliwe wyłącznie w przypadku gdy została spełniona przesłanka, o której mowa w tym przepisie, tj. gdy na skutek wykonania orzeczenia stronie mogła być wyrządzona niepowetowana szkoda. Jak podkreśla się w doktrynie, niepowetowana szkoda w rozumieniu art. 388 § 1 k.p.c. może być również rozumiana jako stan, w którym zaskarżone orzeczenie wywołać może niemożliwe do odwrócenia skutki. Chodzi o obawę, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej restytucja byłaby nierealna lub wyjątkowo uciążliwa (vide T. Wiśniewski [w:] System Prawa Cywilnego, t. III środki zaskarżenia, cz. 1 pod red. nauk. J. Gudowskiego, s. 377). Przewidziana tym przepisem ochrona tymczasowa ma na celu zapobiegnięcie ryzyku powstania dla odwołującego się znacznych trudności związanych z przywróceniem stanu poprzedniego. W ocenie NSA tak rozumiane ryzyko - mając na uwadze publicznoprawny charakter sprawy - odpowiada w swej istocie ryzyku powstania trudnych do odwrócenia skutków, a tego rodzaju zagrożenie stanowi typową przesłankę wstrzymania wykonania kontrolowanych aktów (por. art. 61 § 3 p.p.s.a.) W świetle art. 44 ust. 1a ustawy o KRS uznać należy, że przedmiotem sprawy toczącej się na jego podstawie jest żądanie kontroli legalności uchwały obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie odwołującego się w niniejszej sprawie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Tak określone ustawą żądanie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, roszczenie w znaczeniu procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do prezentowanego w piśmiennictwie poglądu, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być roszczenie w znaczeniu procesowym, a nie tylko materialnoprawnym (por. Ewa Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz tom 2 (art. 506-1217) red. M. Manowska, s. 352, teza 20). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie art. 730 § 1 k.p.c., niemniej jednak nie ulega kwestii, że instytucje przewidziane art. 730 i nast. oraz art. 388 k.p.c. mają wspólny cel - ochronę tymczasową stron postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno ulegać wątpliwości, że wstrzymanie wykonania uchwały w zaskarżonej części do czasu zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem odwołania zapobiegnie powstaniu nieodwracalnej sytuacji, w której nastąpi objęcie urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Wstrzymanie wykonania tej uchwały w zaskarżonym zakresie byłoby zatem niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. W rozpoznawanej sprawie jednakże postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. nr 1130.47.2018 Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 179 Konstytucji RP powołał [...] (uczestników postępowania) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Osoby te zgłosiły KRS swoje kandydatury na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej i uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 zostali przedstawieni Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Dnia 20 września 2018 r. Prezydent RP wręczył wyżej wymienionym uczestnikom postępowania akty powołania i odebrał od nich stosownie do art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym ślubowanie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona uchwała została wykonana, stąd domaganie się udzielenia ochrony tymczasowej jest spóźnione. Natomiast wniosek sformułowany w pkt 2 jego petitum nie mieści się w granicach skutków prawnych uchwały, polegających na przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziów SN, a w następstwie ich powołaniu. Mając powyższe na uwadze, wobec braków podstaw do zastosowania art. 388 § 1 w zw. z art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.