II OZ 999/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/18 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/18 po rozpoznaniu wniosku skarżącej – B.S. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Sąd wskazał, że wprawdzie realizacja zamierzenia budowlanego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę prowadzi często do trwałej zmiany otoczenia inwestycji, to jednak nie zawsze musi prowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej takie pozwolenie. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd podniósł, że podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej nie mogą stanowić twierdzenia strony, że niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem budynek skarżącej może zostać znacznie uszkodzony w wyniku prac budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości i nie będzie możliwe przywrócenie stanu sprzed rozpoczęcia budowy. W ocenie Sądu argumentacja przywołana przez skarżącą, nie przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Tym bardziej, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zastanie uchylona to koszty ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego będą obciążać właśnie jego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B.S. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że jej obowiązkiem jest jedynie uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie okoliczności wskazanych we wniosku jako podstawa wstrzymania wykonania decyzji organu administracji. Tak więc istotą argumentacji zawartej we wniosku było wskazanie, że budowa piętrowego budynku w niezwykle bliskiej odległości od budynku, w którym zamieszkuje skarżąca może spowodować szkody w postaci pęknięć i szczelin w ścianie tego budynku. Skarżąca wskazała, że w chwili obecnej stan należącego do niej budynku uległ pogorszeniu. Wibracje spowodowane pracami na nieruchomości sąsiedniej spowodowały powiększenie się istniejących szczelin w ścianie budynku skarżącej oraz powstanie nowych pęknięć. Ponadto w ostatnich miesiącach wyraźnemu obniżeniu uległ sufit w salonie budynku skarżącej. A zatem skarżąca podniosła, że prowadzenie dalszych prac może spowodować, że szkody w jej budynku będą bardzo trudne do usunięcia, albo wymagać będą znacznych nakładów pracy i środków pieniężnych. Istnieje także prawdopodobieństwo, że szkody będą nieusuwalne. Na potwierdzenie swoich argumentów skarżąca przedłożyła dwa wydruki zdjęć wskazujących na powstałe lub powiększające się pęknięcia w budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek i zażalenie nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że osoby uprawnione do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej mają ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to oni ponoszą ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na nich spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżąca takich okoliczności nie wykazała. Przywołana przez skarżącą w zażaleniu argumentacja także nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z przedmiotową inwestycją, do której posiada tytuł prawny. Wskazać należy, że prowadzenie prac przez inwestora, pomimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Argumentacja wyeksponowana w zażaleniu sprowadza się wyłącznie do kwestionowania prawidłowości wykonywania prac związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej dla skarżącej działce, która nie może być brana pod uwagę przy ocenie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Kwestie związane z podnoszoną przez skarżącą dewastacją budynku, poprzez powstawanie i powiększanie się szczelin w ścianie budynku, czy też obniżenie się sufitu w salonie budynku powinny zostać zgłoszone do organów nadzoru budowlanego, które w ramach własnych kompetencji mogą dokonać oceny prawidłowości wykonywanych robót i w razie potrzeby wydać w stosunku do inwestora odpowiednie nakazy. Również dowody w formie wydruków fotografii przedstawiające skutki prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji budowy nie oznaczają automatycznie, że budowa ta wpłynie na pogorszenie stanu technicznego budynku skarżącej. Brak jest bowiem informacji odnośnie tego w jakim stanie znajdował się budynek skarżącej zanim rozpoczęto budowę na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej wybudowanie budynku nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Natomiast zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, stwarzają możliwości prawne przywrócenia stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest także treść art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji Sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje więc, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła w przekonujący sposób przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.