II SAB/Rz 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A.Ł.(dalej: :skarżąca") złożyła skargą do tutejszego Sądu, w której jako przedmiot wskazała: "zawiadomienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia 29 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłków 2017/2018". W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 29 września 2017 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko J.S.. Do wniosku dołączyła skierowany do Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny pozew o ustalenie alimentów od pozowanego S. S.. Pismem z tego samego dnia, Prezydent Miasta wezwał ją w trybie art 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.; dalej: "ustawa") do dostarczenia prawomocnego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzanego przez sąd zasądzającego świadczenie alimentacyjne na rzecz córki J. S., w terminie 3 miesięcy od doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosując przy tym art. 40 K.p.a. w zw. z art 19 ust. 2 ustawy. W dniu 15 stycznia 2018 r. skarżąca zwróciła się z ponagleniem załatwienia wniosku tj. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy 2017/2018. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, pouczając skarżąca między innymi o prawie złożenia skargi do Sądu w terminie 30 dni od dnia otrzymania. Kolejnym postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r. dokonało sprostowania wcześniejszego postanowienia poprzez zastąpienia pouczenia o prawie wniesienia skargi do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia, pouczeniem o prawie wniesienia skargi w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia o sprostowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania jest dla niej krzywdzące, niesprawiedliwe i dotkliwe, ponieważ na każde wezwanie organu bezzwłocznie stawiała się i składała wyjaśnienia zarówno w sprawie złożonego wniosku na świadczenie wychowawcze, jak i na zasiłek rodzinny. Nie rozumie dlaczego organ nie zastosował w stosunku do niej art 19 ust. 3 ustawy. Podkreśliła, że jest matką samotnie wychowującą dziecko i uważa, że powinna liczyć na wsparcie od państwa a nie utrudnienia. Powołała art 71 ust. 1 Konstytucji. Na tych podstawach wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie organowi sprawy celem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. W załączeniu dołączyła: kserokopię "zawiadomienia z dnia 10 stycznia 2018 r., ponaglenia z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz odpowiedzi na ponaglenie z dnia 22 stycznia 2018". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Powtórzył, że w dniu składania wniosku skarżąca nie posiadała tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez Sąd. Dokument taki dołączyła dopiero w dniu 8 stycznia 2018 r. , a więc po upływie trzech miesięcy, o których mowa w art 19 ust. 4 ustawy, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018. W pierwszym rzędzie wymaga zatem wyjaśnienia, że w wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Natomiast zgodnie za art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej w skrócie "P.p.s.a.") warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie warunek powyższy został spełniony, bowiem w aktach sprawy znajduje się ponaglenie na bezczynność organu skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz postanowienie tegoż organu z dnia 2 lutego 2018 r. o odmowie stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta . W związku z tym skarga, jako dopuszczalna, podlegała rozpoznaniu przez Sąd. Natomiast zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek z 29 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został bezzasadnie pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając go merytorycznie, a więc nie kończąc postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji. W ocenie organu ów wniosek należało pozostawić bez rozpoznania z uwagi na fakt nie przedłożenia przez skarżącą w wyznaczonym terminie prawomocnego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzanego przez sąd zasądzającego świadczenie alimentacyjne na rzecz córki skarżącej Joanny S.. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W powołanym przepisie chodzi tylko o takie braki, które są niezbędne do nadania podaniu biegu. Wymagania formalne podania (wniosku) muszą natomiast wynikać z obowiązujących przepisów. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz obowiązującego na dzień pozostawienia wniosku bez rozpoznania rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214 dalej, jak dotychczas "rozporządzenie") Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Art. 19 ustawy przewiduje ponadto w ust. 3., że w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. W ust. 4. - w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i nie dołączy do wniosku tego tytułu wykonawczego, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i, w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w stosunku do tego dziecka, wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego. W przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5, w wyznaczonym terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W ust. 5. - w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie dostarczy, w terminie, o którym mowa w ust. 4, tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego, ponieważ sąd wydał postanowienie w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bieg terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5. W ust. 6. - w przypadku, o którym mowa w ust. 5, świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej niż od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia - w przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego; 2) od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia - w przypadku dostarczenia dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że w dniu 29 września 2017 r. A.Ł. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J.S. na okres zasiłkowy 2017/2018. Jak wynikało z treści złożonego wniosku Joanna S. jest osoba samotnie wychowującą dziecko. Konsekwencją takiego ustalenia jest fakt, że prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do takiego dziecka jest uzależnione od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. W dniu składania wniosku skarżąca takiego tytułu nie posiadała. W przedmiotowej sprawie A.Ł. powiadomieniem z dnia 29 września 2017 r. czyli dnia złożenia wniosku została pisemnie zobowiązana do dostarczenia w terminie 3 miesięcy prawomocnego tytułu wykonawczego zasądzającego świadczenia alimentacyjne na rzecz córki J. S.. Powiadomienie zawierało pouczenie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w przypadku niedostarczenia go w wyznaczonym terminie. Niniejsze powiadomienie skarżąca odebrała osobiście w dniu 29 września 2017 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Do dnia 29 grudnia 2017 r., czyli upływu ustawowego terminu skarżąca nie dostarczyła wymaganego tytułu wykonawczego. Ugodę sądową z dnia 11 grudnia 2017 r. zawartą przed Sądem Rejonowym wraz z klauzulą prawomocności i wykonalności skarżąca dostarczyła organu w dniu 8 stycznia 2018 r. Dyrektor MOPS działający z upoważnienia Prezydenta Miasta pisemnym zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. powiadomił skarżącą, że jej wniosek z dnia 29 września 2017 r. dotyczący ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę J.S. pozostawia się bez rozpatrzenia. Takie działanie organu zdaniem Sądu naruszało obowiązujące przepisy prawa. Tytułem wykonawczym w sprawie była ugoda zawarta przez skarżącą działającą imieniem córki z ojcem dziecka w dniu 11 grudnia 2017 r. przed Sądem Rodzinnym . Wydane przez tenże Sąd postanowienie z dnia 11 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania uprawomocniło się w terminie 7 dni. Klauzulę wykonalności Sąd ten z urzędu nadał ugodzie dnia 5 stycznia 2018 r. (k. 13) i doręczył skarżącej prawomocny tytuł wykonawczy. Wykładnia art. 19 ust. 4 ustawy dokonana przez organ, abstrahuje od treści dalszej części tegoż przepisu, tj. art. 19 ust. 5 i 6 ustawy. W przepisach tych przesądzono zawieszenie biegu terminu do przedłożenia tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez Sąd z powodu wydania postanowienia o odmowie udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty. Wolą ustawodawcy było więc w sytuacji braku tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez Sąd danie szansy osobie składającej wniosek przez uzyskanie go w formie tymczasowej, tj. zabezpieczenia roszczenia w sprawie o alimenty. Ustawodawca przewidział racjonalnie, że uzyskanie tytułu wykonawczego w postaci wyroku w terminie 3 miesięcy jest praktycznie niemożliwe. Akcent położono na aktywność osoby uprawnionej i w sytuacji złożenia przezeń pozwu o alimenty w tym terminie wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia osoba taka nie mogła ponosić negatywnych konsekwencji związanych z bezskutecznym upływem terminu z art. 19 ust. 4 ustawy. Powyższe powinno było mieć odzwierciedlenie w pouczeniu skarżącej przez organ. Tymczasem pismo z dnia 29 września 2017 r. (k. 12) jest sprzeczne nie tylko z przedstawioną wyżej wykładnią art. 19 ustawy, ale i z literalnym brzmieniem art. 19 ust. 4 ustawy. W piśmie tym zakreślono skarżącej 3 – miesięczny termin do przedłożenia prawomocnego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez Sąd, zasądzającego alimenty na rzecz jej córki. Mogła ona przypuszczać, że chodzi o wyrok – postanowienie Sądu kończące postępowanie w sprawie o alimenty prawomocnie. Akcent organ położył na prawomocność tytułu wykonawczego. W sprawach o alimenty tymczasem uprawniony z urzędu otrzymuje od Sądu Rodzinnego odpis nieprawomocnego wyroku alimentacyjnego (czy ugody alimentacyjnej) z klauzulą wykonalności jest to tytuł wykonawczy w rozumieniu art. 19 ust. 4 ustawy – art. 333 § 1 pkt 1 k.p.c. W sytuacji złożenia wniosku o udzielenie zabezpieczenia strona uprawniona otrzymuje nieprawomocne postanowienie uwzględniające wniosek z klauzulą wykonalności nadaną z urzędu, nienależnie od uprawomocnienia się zabezpieczenia (art. 743 § 1 k.p.c. i art. 756 k.p.c.). W realiach niniejszej sprawy błędne wezwanie organu skarżącej w trybie art. 19 ust. 4 ustawy i niepouczenie jej szczegółowe o treści art. 19 ust. 5 i ust. 6 ustawy spowodowało, że skutki upływu terminu przewidziane w art. 19 ust. 4 ustawy nie mogły nastąpić. Bieg terminu się bowiem nie rozpoczął z powodu wadliwego i niepełnego wezwania (art. 9 k.p.a.). W przekonaniu sądu nie można pozostawić wniosku bez rozpoznania, jeśli ubiegająca się o przyznanie świadczenia nie była w istocie w stanie przedstawić żądanego dokumentu mimo dołożenia starań czy przedstawić go w zakreślonym terminie. W takiej sytuacji żądanie go od wnioskodawczyni naruszało unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (teza 2 wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1298/07 – Lex nr 497576), tym bardziej, że przecież świadczenie wychowawcze zgodnie z art.4 ust.1 ustawy przeznaczone jest na ściśle określony cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której organ administracji odmawia merytorycznego rozpoznania sprawy w tak istotnej kwestii, gdy wie, iż strona nie jest w stanie przedstawić odpowiednich dokumentów w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu bezczynność organu narusza przepis art. 35 § 3 K.p.a. oraz wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, ponieważ sytuacja osób, które nie mogą mimo dochowania ze swej strony należytej staranności doprowadzić do uzyskania tytułu wykonawczego staje się gorsza od sytuacji osób, które tytuł taki mogą uzyskać. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Taka sytuacja pozostaje, zdaniem Sądu, także w sprzeczności z prawem rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a więc z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że organ winien rozpoznać wniosek. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęty jest pogląd, według którego bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania skarga jest uzasadniona. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną bezczynności było bowiem formalistyczne rozumienie przepisów ustawy przez organ, a nie zła wola, czy oczywiste lekceważenie skarżącej. A tylko takie, nakierowane przeciwko interesom strony zachowanie mogłoby być uznane za rażąco naruszające prawo.