II OSK 413/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2018 r., IV SA/Po 675/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., IV SA/Po 675/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Informacją roczną z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 271 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.w.") oraz § 10 ust. 1 i § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. ustalił Lasom Państwowym - Nadleśnictwu K. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 778 zł, w tym: 430,9 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi i 2347,15 zł za pobór wód podziemnych. Organ wyjaśnił, że wysokość ustalonej opłaty za wprowadzanie ścieków została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego (poboru/zrzutu) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] maja 2012 r. w ilości 17,00 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0047222222 m³/s. Opłata stała za pobór wód została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 46,30 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0128611111m3/s. Reklamację od tej informacji złożyło Nadleśnictwo K., które wniosło o anulowanie naliczonej opłaty, podnosząc, że z dniem 1 grudnia 2013 r. zaprzestało korzystania z poboru wód podziemnych na działce 8240/5, obręb [...] P.. Wyjaśniono, że nieruchomość w P. jest zaopatrywana w wodę przez Spółkę G., na potwierdzenie czego przedłożono umowę zawartą na dostarczanie wody. Wyjaśniono, że rozliczenia za dostarczenie wody odbywa się na podstawie zużycia w miesięcznych okresach rozliczeniowych. Podkreślono, że wskazana data dotyczy również odprowadzania ścieków. Rozpoznawszy reklamację, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. uznał ją za niezasadną i decyzją wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2 i 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. określił Nadleśnictwu K. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2.778,00 zł w tym: 430,9 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi i 2347,15 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji gdyż Nadleśnictwo K. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2012 r., które cały czas pozostaje w obrocie prawnym. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Nadleśnictwo K., które powtórzyło argumentację przedstawioną w reklamacji, a ponadto wskazało, że nie zgadza się z przedstawioną w zaskarżonej decyzji interpretacją przepisów Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone. Po pierwsze, organ ograniczył się wyłącznie do krótkiego stwierdzenia, że na rzecz Nadleśnictwa K. wydane zostało pozwolenie wodnoprawne. Organ w żaden sposób nie rozważył kwestii, iż pozwolenie wodnoprawne na rzecz Nadleśnictwa K. zostało wydane zostało wydane w 2012 r., a więc prawie 6 lat przed wejściem w życie przepisów, w oparciu o które aktualnie ustalana jest opłata stała. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "usług wodnych" zostało zdefiniowane w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 – dalej jako: Dyrektywa). W Artykule 2 "Definicje", pkt 38 Dyrektywy wskazano, że "usługi wodne" oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają: pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych (lit.a); odbieranie i oczyszczanie ścieków, które następnie odprowadzane są do wód powierzchniowych (lit.b). W judykaturze zauważa się nadto, że w myśl zasady "zanieczyszczający płaci" oraz postanowień Dyrektywy opłaty za usługi wodne mają tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Przyjęta przez organ wykładnia przepisów spowodowała, że uwadze organu umknęło, że w kontrolowanym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w.) – dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. – który stanowi, że: "§ 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. § 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1." Sąd podkreślił, że ustalenie przez Wody Polskie oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji rocznej, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia przez ww. podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w., która stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest korekta wysokości opłaty, względnie – jak w kontrolowanej sprawie – w ogóle odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. W kontrolowanej sprawie organ naruszył wskazane powyżej przepisy, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił podmiotu skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim, wbrew dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a., nie sprostował obowiązkowi wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Sąd I instancji dostrzegł również inną wadliwość zaskarżonej decyzji - dotyczącą sposobu naliczenia przedmiotowej opłaty, a tym samym jej wysokości. Przepis art. 271 ust. 2 u.p.w. stanowi, że: "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych." Cytowany przepis mówi ogólnie o "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego", nie precyzując w szczególności, czy chodzi w tym przypadku o wskaźnik maksymalnego poboru: godzinowy (Qmax.h), czy roczny (Qmax.roczne). Tymczasem w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] maja 2012 r. zostały określone oba te wskaźniki: Qmax.h = 46,3 m3/h [= 0,0128611111 m3/s – uw. Sądu], Qmax.roczne = 32450 m3/rok [( 0,00102898 m3/s – uw. Sądu]. Również w kwestii odprowadzania wód, ustawodawca wskazał, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s (art. 271 ust. 5 pr.wod.). Tymczasem w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] maja 2012 r. zostały określone oba te wskaźniki: Qmax.h = 17 m3/h [= 0,0047222222 m3/s – uw. Sądu], Qmax.roczne = 1556 m3/rok [( 0,00004934 m3/s – uw. Sądu]. W ocenie Sądu, na tle cytowanego art. 271 ust. 2 i 5 u.p.w. zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 in principio k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony. W konsekwencji, nawet jeśliby ostatecznie okazało się – po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu – że w kontrolowanej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia podmiotowi skarżącemu spornej opłaty stałej, to do obliczenia jej wysokości organ powinien przyjąć bardziej korzystny dla strony roczny wskaźnik maksymalnego poboru wody. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zastosował wskaźnik mniej korzystny, tj. godzinowy, czym naruszył art. 271 ust. 2 u.p.w. zw. z art. 7a § 1 in principio k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., podnosząc zarzuty naruszenia: a) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny pobór wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. b) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s., któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny zrzut ścieków, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § k.p.a polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w P. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód, który jako odzwierciedlający rzeczywisty pobór wód podziemnych jest - zdaniem Sądu I instancji - rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody podziemnej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. d) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie maksymalnego rocznego zrzutu ścieków, który jako odzwierciedlający rzeczywisty zrzut ścieków jest - zdaniem Sądu I instancji - rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości ścieków jaką się odprowadza na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość ścieków, które są odprowadzane w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem tych ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem organu, charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do jej obliczenia maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów wód w ilości, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do pobrania wody na rok. Ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość możliwej do pobrania wody w roku stanowi zasadniczo sumę średniej ilości pobieranej wody na dobę w ciągu roku. Innymi słowy dopuszczalna (maksymalna) ilość możliwej do pobrania wody na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwej do pobrania wody, a w konsekwencji zbliżona do rzeczywistego poboru wód. Nie może być zatem podstawą do ustalenia opłaty stałej, która powiązana jest z maksymalnym chwilowym poborem wód, o którym mowa w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. To opłata zmienna za pobór wód zależna jest od rzeczywistej ilości wód pobranych, co wprost wynika z art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 Prawa wodnego. Należy w tym miejscu również zauważyć, że w pozwoleniach wodnoprawnych udzielanych na podstawie Prawa wodnego nie ustala się maksymalnej, lecz dopuszczalną ilość pobieranej wody na rok, co potwierdza związanie tej wartości z rzeczywistym poborem wód. Jej przekroczenie skutkuje obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, która stanowi 10 - krotność wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 pkt 2 lit. a w zw. z art. 282 ust. 1 Prawa wodnego). Analogicznego przełożenia powyższego uzasadnienia należy dokonać w stosunku do zrzutu ścieków. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód/zrzutu ścieków wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego poboru/zrzutu), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego poboru/zrzutu. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór lub zrzut nie znajduje żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia (...)" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wskazany przepis jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości pobranych wód powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Przedstawiona wyżej argumentacja odnosi się również do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 2 i 5 Prawa wodnego są nieuzasadnione. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sytuacji, w której przepisy określające sposób obliczenia opłaty stałej za pobór wód lub odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi są nieprecyzyjnie sformułowane należy - na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. - przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych (ilości możliwych do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi) przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 2 i 5 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 2 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7 a § 1 k.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów. W odniesieniu do zarzutu organu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wskazać należy, iż przepis ten stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. To znaczy, że podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, zaś podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 13 grudnia 2007 r., SK 37/06; 26 lutego 2008 r., SK 89/06; 22 lipca 2008 r., P 41/07; 11 maja 2010 r., SK 50/08 oraz 23 listopada 2010 r., K 5/10). Nie można zgodzić się z organem, że w przypadku opłat za usługi wodne, podmioty legitymujące się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. posiadają tę samą cechę relewantną, co podmioty korzystające z tych usług na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. były dostosowane do poprzedniego systemu opłat za korzystanie z wód opartego na faktycznym zużyciu wód. Treść tego rodzaju decyzji w poprzednim stanie prawnym była inna, jeżeli chodzi o maksymalne i dopuszczalne wskaźniki poboru wód (wprowadzania ścieków), a w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było przepisu przejściowego, który określałby jednoznacznie, który ze wskaźników powinien być przeliczany na m3/s w celu ustalenia wysokości opłaty stałej. Zatem nie można uznać, że w tym zakresie istnieje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat stałych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. i Prawa wodnego z 2017 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w I instancji nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.