II SA/Kr 853/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. kwotę 237 ( dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w N informacją roczną nr [...] ZZ z dnia 20 marca 2018 r. ustalił dla Firma A Sp. z o.o. z siedzibą w T. , na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...], za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wody ze studni wierconych K-2, K-3 w miejscowości P. dla potrzeb technologicznych i socjalno-bytowych zasilania Firma A Firma A wniosła reklamację od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej, wskazując, że decyzja wodnoprawna nakłada na podmiot roczny limit poboru wody Qmax/rok = 7524,0 m3/rok, co po przeliczeniu wynosi 0,000238584 m3/s i to właśnie ta wartość powinna być brana pod uwagę do ustalenia wysokości opłaty stałej. Dyrektor Zarządu Zlewni w N decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502): - w punkcie 1 określił Firma A z siedzibą w T. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...], za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wody ze studni wierconych K-2, K-3 w miejscowości P. dla potrzeb technologicznych i socjalno-bytowych zasilania Zakładu Firma A; - w punkcie 2 podał, że opłata stała została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo Wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3.76 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00104444 m3/s; - w punkcie 3 wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za l kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z § 15 w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne opłata stała dla Firma A została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3,76 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,00104444 m3/s . Na podstawie powyższego naliczona opłata w punkcie 1 decyzji wynosi [...] zł.Organ wyjaśnił, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych prawem wodnym. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy Prawo wodne i wspomnianego rozporządzenia. Zasadnicze znaczenie ma treść art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, które posługuje się pojęciem maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s. Firma A . z siedzibą w T. wniosła na wyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu prawa maksymalną ilością wody powdziemnej wyrażoną w m3/s, która może być pobrana (będąca ilością, od której naliczana jest opłata roczna), jest ilość ustalona w oparciu o maksymalną ilość godzinową określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu maksymalną ilością która może być pobrana jest maksymalna ilość roczna określona w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji, w której organ określi opłatę stałą w wysokości [...] zł, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka potrzymała swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w reklamacji. W jej opinii, przy obliczaniu opłaty rocznej należy uwzględnić maksymalną wysokość poboru wody/ilości wprowadzanych ścieków, w ujęciu rocznym, ponieważ w danym roku jest to "ilość wody, która może być pobrana/ilość wprowadzanych ścieków". Przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną i obejmuje usługi wodne za dany rok kalendarzowy. Skoro podmiot korzystający z wód jest ograniczony ilością roczną określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, to zobowiązany jest także do zapłaty opłaty w granicach rocznego limitu. Brak jest podstawy do przyjmowania maksymalnych ilości godzinowych jako podstawy do określania opłaty rocznej. Maksymalna ilość godzinowa jest ilością stosunkowo znacznie wyższą, której określenie ma na celu ograniczenie chwilowego poboru/zrzutu, aby zapewnić możliwie zrównoważone w czasie korzystanie z wód. Nie jest zatem dopuszczalny ciągły pobór wód/zrzut ścieków zgodnie z godzinowymi ilościami maksymalnymi, ponieważ doprowadziłoby to do przekroczenia ilości rocznych, tj. do naruszenia warunków decyzji. Mając na uwadze maksymalny roczny pobór, wynoszący 7524 m3, maksymalny pobór w przeliczeniu na m3/s, wynosi: 0,00023858447 m3/s, należna opłata wynosi więc [...] zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w N wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W myśl art. 273 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ od decyzji wydanej w tym trybie nie przysługują żadne środki zaskarżenia, skargę uznać należało za dopuszczalną, bez konieczności wyczerpania jakiegokolwiek trybu przedskargowego. Stosownie do przepisu art. 268 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne za pobór wód podziemnych uiszcza się opłaty za usługi wodne. W myśl art. 271 ust.1 pkt 2 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wynika z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502), do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej za pobór wód podziemnych - [...] zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.271 ust. 2 prawa wodnego. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, który ze wskaźników określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości poboru wody ze studni K-2, K-3 w miejscowości P., wyrażonej w m3/s powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru według przelicznika godzinowego, podczas gdy powinien być to wskaźnik według przelicznika rocznego. W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2014 r., znak: [...] wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U.2012.145 ze zm.), określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe na pobór wody ze studni K-2, K-3 w miejscowości P.: jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości maksymalne roczne. Jak wynika z zalegającej w aktach sprawy kopii ww. decyzji omawiane wielkości zostały oznaczone w następujący sposób: Qśr/d = 3,1 m3/d, Qmax/h = 3,76 m3/h, Q max/rok = 7 524 m3/rok. Maksymalny roczny pobór wody, którego skarżąca może dokonać w skali rocznej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to 7 524 m3. Organ obliczył opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości poboru wody, z pominięciem rocznych wartości maksymalnych. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinowego i dobowego skarżąca nie może – w zgodzie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym – w ciągu roku pobrać więcej wody niż 7524,0 m3, co oznacza, że maksymalny pobór w przeliczeniu na m3/s, wynosi: 0,00023858447 m3/s. Rację ma zatem skarżąca, że to właśnie ta wielkość jest "maksymalną ilością wody podziemnej wyrażoną w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" w rozumieniu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Skoro pozwolenie wodnoprawne wprowadza ograniczenie rocznego poboru wody, to spółka zobowiązana jest także do zapłaty opłaty w granicach tego rocznego limitu. Maksymalna ilość godzinowa, do której odwołał się organ jest wartością znacznie wyższą i jej określenie ma na celu ograniczenie poboru, aby zapewnić możliwie zrównoważone w czasie korzystanie z wód. Zaprezentowana wykładnia art. 271 ust. 2 ustawy nakazująca w niniejszej sprawie zastosowanie wskaźnika poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość poboru wód, którego może dokonać strona skarżąca. Dodatkowo wskazać też należy, iż zgodnie z art. 280 pkt 2 ustawy Prawo wodne opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Z kolei przepis art. 281 ust 1 pkt 2 stanowi, że wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych Tak więc legalnie, bez narażania się na konieczność uiszczania sankcyjnej, w ocenie sądu opłaty dodatkowej, podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym poboru wód w okresie jednego roku może dokonać w takiej maksymalnej wysokości, jaką określa pozwolenie wodnoprawne na okres roczny. Za taki też przedział czasowy - ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny roczny pobór wody, zobowiązany winien być do uiszczania opłaty stałej. Zauważyć też należy, iż opłaty za korzystanie z wód (pobór wód lub wprowadzanie do nich ścieków) ma charakter daniny publicznej - danin nakładanych na niektóre podmioty z mocy prawa. Na taki właśnie charakter opłat wskazuje przepis art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Natomiast zgodnie z art. 301 tej ustawy, opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Jest to świadczenie zależne nie od woli danego podmiotu, lecz od zakresu podmiotowej i przedmiotowej regulacji ustawowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa, jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek (po. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański a dnia 1 sierpnia 2018 r II SA/Gd 297/18). Na koniec należy wskazać, iż zgodnie z art. 7a ust. 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Do zasady tej nie zastosował się organ wydając decyzję będącą przedmiotem kontroli sądu. Ustalając wysokość opłaty stałej za pobór wód organ przyjął wykładnię skrajnie niekorzystną dla strony skarżącej, czym także naruszył regułę o której mowa w tym przepisie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko, o którym mowa wyżej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.