I SA/Gd 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M.Z. na zarządzenie Dyrektora Miejskiego Publicznego Przedszkola z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki żywieniowej dzieci 6- letnich w przedszkolu 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Publicznego Przedszkola na rzecz strony skarżącej kwotę 680(sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . M.Z. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Zarządzenie Dyrektora Miejskiego Przedszkola Publicznego [...] z dnia 27 grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki żywieniowej na 2018 rok. Stosownie do treści tego zarządzenia, działając na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo oświatowe") oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską [...], Dyrektor Miejskiego Przedszkola Publicznego [...] ustalił dzienną stawkę żywieniową: dla dzieci korzystających z usług przedszkola w budynku przy [...] w wysokości 5 zł (§ 1 pkt 1), dla dzieci 6-letnich korzystających z usług przedszkola w budynku przy [...] w wysokości 8,50 zł (§ 2 pkt 1), dla nauczycieli w wysokości 9,30 zł. Stawka, o której mowa w ust. 1, wynika z rozstrzygnięć procedur zamówień publicznych (§ 2 pkt 2). Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. (§4). Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 106 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez ustalenie wysokości opłaty za posiłki w przedszkolu w kwocie, która obejmuje, oprócz kosztów zakupu artykułów żywnościowych, wydatki związane z ich przygotowaniem oraz dowozem do oddziału przedszkolnego, tym samym obciążające rodziców dzieci w całości kosztami, które mają związek z zapewnieniem wyżywienia w placówce oraz art. 106 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez ustalenie indywidualnie opłaty za korzystanie z wyżywienia dla poszczególnych oddziałów przedszkolnych, gdzie przepis ten wyłącznie upoważnia do ustalenia takiej opłaty dla przedszkola. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wykazując interes prawny w zaskarżeniu powyższego zarządzenia wskazał, że jest rodzicem dziecka, które korzysta z wychowania przedszkolnego w Miejskim Przedszkolu Publicznym [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Publicznego Przedszkola [...] (dalej także w skrócie Dyrektor Przedszkola) wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie jej odrzucenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że stawka dzienna wyżywienia w wysokości 8,50 zł ustalona zaskarżonym zarządzeniem została uzgodniona z organem prowadzącym. Wysokość stawki wynikała z przeprowadzonej procedury w trybie ustawy prawo zamówień publicznych. O wysokości stawki skarżący dowiedział się najpóźniej z dniem podpisania umowy o świadczenia usług żywieniowych, tj. z dniem 1 września 2017 r., a tym samym w świetle art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., skarga wniesiona została po terminie. Organ wskazał dalej, że w momencie podjęcia zaskarżonego zarządzenia oraz zawierania umów z rodzicami w praktyce funkcjonowały dwa rozbieżne stanowiska co do charakteru prawnego opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu – jedno przyjmujące cywilnoprawny charakter tych opłat oraz drugie, skłaniające się do uznania tychże opłat za daninę publiczną. Dopiero z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustawodawca rozstrzygnął przedmiotową kwestię uznając opłatę za wyżywienie za należność o charakterze publicznoprawnym. W chwili podejmowania zarządzenia również brzmienie § 4 ust. 4 uchwały Rady Miasta [...] nie wykluczało możliwości ustalania stawki za wyżywienie w oparciu o umowę cywilnoprawną. Ocena, czy doszło do naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe przez obciążenie rodziców dodatkowymi kosztami związanymi z wyżywieniem dotyczy nie regulacji przewidzianej w zaskarżonym zarządzeniu a treści umów zawieranych przez dyrektorów poszczególnych placówek, w związku z czym powinno być ewentualnie przedmiotem postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te: 1) nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; 2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej"; 5) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Będące przedmiotem skargi zarządzenie Dyrektora Miejskiego Przedszkola Publicznego [...] z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia stawki żywieniowej na 2018 rok, spełnia wskazane warunki. Wydane ono zostało na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, w myśl którego warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zgodnie z art. 106 ust. 4 tej ustawy, do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Nie jest sporne, że zaskarżone zarządzenie spełnia ww. kryteria wymienione w pkt 1-3. Bliższego wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia spełnienia kryteriów z pkt 4 i 5. Uznać należy, że ustalenie wysokości opłat za wyżywienie w przedszkolu jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zorganizowanie wyżywienia dzieciom uczęszczającym do przedszkoli publicznych jest zadaniem tych przedszkoli realizowanym w ramach szeroko pojętej edukacji, które należy do zadań publicznych gminy realizowanych jako organ władzy publicznej. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 286/18, czynności odpłatnego żywienia uczniów i dzieci przedszkolnych w stołówkach nie są wykonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Zakres, tryb działania placówek oświatowych w tym obszarze, jak również wysokość pobieranych opłat za wykonywane czynności został ściśle uregulowany w przepisach oświatowych regulujących materię edukacji publicznej, tj. w przepisach o charakterze administracyjnoprawnym. Nie ma tu mowy o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej) pomiędzy gminą, czy jej jednostką oświatową, a uczniem czy też jego rodzicem, opiekunem prawnym. Pobieranie przez samorządy spornych opłat publicznych należy uznać za wykonywanie władztwa publicznego, nie zaś świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, albowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1546/17, wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina przy realizacji opisywanych obowiązków nie ma swobody, jeżeli chodzi o kształtowanie wysokości opłat za tego rodzaju czynności, które to opłaty nie tylko wynikają z przepisów prawa, ale także tymi przepisami określona jest ich wysokość (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 41/18). Obowiązujące przepisy nadały pobieranej opłacie charakter symboliczny, nieekwiwalentny i ściśle regulowany przez przepisy prawa administracyjnego, co odróżnia ją od ceny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1246/15). Zaskarżone zarządzenie w przedmiocie ustalenia stawki żywieniowej dla dzieci w wieku przedszkolnym jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a to oznacza, że przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Kognicji sądu administracyjnego w sprawie zbadania legalności powyższego zarządzenia nie wyłącza fakt zawarcia przez placówkę przedszkolną z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola umów cywilnoprawnych o świadczenie usług żywieniowych. Zawarcie tego typu umowy nie oznacza, że wydane przez dyrektora przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym zarządzenie określające wysokość opłat za posiłki dla dzieci przedszkolnych przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt sprawy, skarżący był informowany o wysokości opłaty za wyżywienie, niemniej jednak o tym, że wysokość ta wynika z zarządzenia dyrektora przedszkola, poinformowany został po raz pierwszy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. (k. 21). Ani z treści umowy o świadczenie usług żywieniowych podpisanej przez skarżącego, ani z innych pism znajdujących się w aktach sprawy, w tym też pisma Dyrektora Przedszkola z dnia 12 października 2017 r. zawierającego odpowiedzi na pytania skarżącego w sprawie odpłatności za posiłki (k. 18), nie wynika, aby skarżący powiadomiony został o fakcie wydania spornego zarządzenia. Tymczasem w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. istotne jest to, aby do strony dotarła informacja o wydaniu aktu prawnego i zawartym w nim rozstrzygnięciu. Sama wiedza o wysokości opłaty przy jednoczesnym braku wiedzy o źródle jej ustalenia – tj. o zarządzeniu dyrektora z dnia 1 września 2017 r. – nie otwierała terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie. Uznać zatem należy, że bieg terminu do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie rozpoczął się w dniu 23 kwietnia 2018 r. Skarga wniesiona została w dniu 9 maja 2018 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu jest nieuzasadniony. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że poza sporem pozostaje, iż ustalona tym zarządzeniem wysokość dziennej stawki żywieniowej dla dzieci 6-letnich, korzystających z usług przedszkola w budynku przy ul. [...] w kwocie 8,50 zł, obejmowała nie tylko koszt zakupu artykułów żywnościowych, ale również koszty przygotowania i dostawy posiłków przez firmę cateringową. Zasadnie zarzuca skarżący, że taki sposób ustalenia opłaty sprzeczny jest z art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem, do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Powyższa regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2017 r. oraz powiela treść art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r. poz. 2198), który obowiązywał do dnia 31 sierpnia 2017 r. Dodania również wymaga, że do ustalenia opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 ustawy Prawo oświatowe stosuje się odpowiednio, co wynika: 1) w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. - z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, 2) w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. - z art. 52 ust. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203). Z art. 106 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe wynika jasno, że wysokość opłat za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole, przy czym do opłat tych nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Publiczne przedszkole nie może pobierać innych opłat niż te ustalone zgodnie z powyższymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1271/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 286/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 177/18). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10. W orzeczeniu tym wskazano, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole, czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). Przywołane orzeczenia NSA zapadły co prawda na gruncie art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jednakże jego treść jest tożsama z treścią obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia art. 106 ustawy Prawo oświatowe. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia powołano uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 6 grudnia 2017 r., nr [...]. Stosownie do treści tej uchwały, w uchwale Nr [...]z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie określenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską ( [...]) wprowadza się następujące zmiany: § 4 ust. 4 otrzymuje brzmienie: "Opłata, o której mowa w ust. 1, nie obejmuje kosztów wyżywienia. Opłata za wyżywienie dziecka ustalana jest odrębnie w każdym przedszkolu i jest określana w umowie cywilno-prawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym)." Uchwała ta została zaskarżona przez M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 552/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 106 ust. 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe, które nie uprawniają rady do określania, że opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolu publicznym ustalane są w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej między dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka ani do określania tej opłaty w sposób, który umożliwia ustalenie jej w wysokości przekraczającej wydatki poniesione na zakup artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków. Nie znajduje też uzasadnienia ani oparcia w przytoczonych przepisach ustawy Prawo oświatowe, zawarte w przedmiotowym zarządzeniu (§2 pkt 2) określenie, że stawka opłaty za wyżywienie dzieci "wynika z rozstrzygnięć procedur zamówień publicznych". Zasadnie zatem zarzucił skarżący, że wysokość opłaty za wyżywienie została określona w zaskarżonym zarządzeniu z naruszeniem art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Rację należy przyznać skarżącemu, że przepis ten nie dopuszcza przerzucenia w całości kosztów ponoszonych przez gminę w związku z żywieniem dzieci na rodziców. W przypadku, gdy przedszkole nie posiada własnej kuchni i korzysta z zapewnienia żywienia przez podmiot zewnętrzny, do ustalania wysokości opłat za wyżywienie dzieci również ma zastosowanie przepis art. 106 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Końcowo, odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że nie stanowi legitymizacji dla działań organu fakt, że wiele jednostek samorządu terytorialnego zawierało z rodzicami umowy cywilnoprawne w zakresie wyżywienia dzieci w przedszkolach. Ponadto, zdaniem Sądu, pogląd o publicznoprawnym charakterze opłat za wyżywienie dzieci w szkołach i przedszkolach był jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w przywołanych w niniejszej sprawie wyrokach, natomiast odmiennego stanowiska organu w tym przedmiocie nie potwierdza okoliczność uchwalenia z dniem 1 stycznia 2018 r. ustępu 15 do art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, precyzującego publicznoprawny charakter spornych opłat. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt w całości. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.