II SA/Go 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi T S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) Starosta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez T S.A. robót budowlanych polegających na wykonaniu pomostu obsługowego, montażu trzech antenowych konstrukcji wsporczych oraz systemu trzech anten sektorowych z modułami RRU i trzech anten radioliniowych, na istniejącej wieży telefonii komórkowej, usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] - objętego zgłoszeniem T S.A. z dnia [...] marca 2018r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. J.S., działając z pełnomocnictwa T S.A., zawiadomiła o zamiarze zawieszenia konstrukcji wsporczych wraz z systemem antenowym i pomostem obsługowym na istniejącym obiekcie wieży kratowej, usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...]. Z załączonych do zgłoszenia rysunków wynika, iż w ramach projektu na istniejącej wieży telefonii komórkowej projektuje się wykonanie pomostu obsługowego, konstrukcji wsporczych dla montażu sześciu anten. Zdaniem organu planowana inwestycja niewątpliwie zmienia parametry użytkowe stacji bazowej, a w szczególności zwiększa sumaryczną moc zamontowanych na obiekcie anten. Zatem z tego powodu można uznać, że jest to co najmniej przebudowa istniejącej stacji. Ponadto jest możliwe uznanie tego typu robót także za rozbudowę stacji bazowej, gdyż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych paramentów istniejącego obiektu budowanego. Za charakterystyczny parametr stacji uznać należy ilość anten na niej zamontowanych, a zwiększenie ilości o sześć dodatkowych organ uznał za rozbudowę stacji, a zatem na wykonanie zaplanowanych prac konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T S.A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na zastosowanie normy tej wskazuje charakter inwestycji; 2) art. 3 punkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 30 ust. 6 punkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem planowane przedsięwzięcie wymaga jedynie uprzedniego zgłoszenia. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na treść przepisów art. 3 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego oraz poglądy orzecznictwa stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, z racji swej wysokości oraz zakresu prac wymaga jedynie zgłoszenia, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody, robót budowlanych stanowiących rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie można uznać za podlegające obowiązkowi zgłoszenia stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Organ wskazał, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie polega na zamontowaniu na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej trzech dodatkowych antenowych konstrukcji wsporczych oraz systemu trzech anten sektorowych z modułami RRU i trzech anten radioliniowych. Chodzi zatem o montaż dodatkowych anten i urządzeń na istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem organu instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z uwagi na fakt, że zgłoszone roboty budowlane dotyczą istniejącej stacji telefonii komórkowej winny zostać rozpatrywane jako roboty odnoszące się do stacji bazowej telefonii komórkowej będącej elementem sieci telekomunikacyjnej, nie zaś w odniesieniu wyłącznie do wieży, na której zostaną zamocowane. Można zatem wskazać, że charakterystycznym parametrem stacji bazowej jest m.in. ilość anten sektorowych, a zamontowanie dodatkowych 3-anten (charakterystycznego parametru) powoduje zwiększenie ich ilości i winno zostać ocenione jako rozbudowa stacji bazowej, a nie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na wieży jako obiekcie budowlanym. Pełnomocnik T S.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, powielając w niej zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, że sposób posadowienia tymczasowej stacji bazowej przewidzianej do rozbiórki przed upływem 180 dni charakteryzuje się trwałym połączeniem z gruntem. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania. W skardze podkreślił, że ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca tym aktem prawnym sprecyzował, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" i to niezależnie od tego, na jakiego rodzaju obiekcie budowlanym te urządzenia mają być instalowane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Badając legalność zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Sąd rozstrzyga tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlega natomiast oddaleniu. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2018 r. , którą organ wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania określonych robót budowlanych zgłoszonych wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. przez T S.A.. Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (p.b.) organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W myśl ust. 6a art. 30 za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ustalony w p.b. termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a z jego upływem organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ daje początek postępowaniu administracyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Gd 531/16, LEX nr 2183068). W wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formą powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez p.b. Dopiero wniesienie sprzeciwu następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a." (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 sierpnia 2016 r. II SA/Op 259/16, LEX nr 2096339). W ocenie organu w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem przedmiotowych robót znajduje zastosowanie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., gdyż ich przeprowadzenie wymaga wykonania mostu obsługowego, montaż trzech anten sektorowych z modułami RRU i trzech anten radioliniowych na wieży telefonii komórkowej zmieni parametry użytkowe stacji bazowej, a w szczególności zwiększy sumaryczną moc zamontowanych na obiekcie anten. W związku z tym zgłoszone roboty stanowią co najmniej przebudowę istniejącej stacji lub jej rozbudowę. Wobec takiej kwalifikacji zgłoszonych robót ich realizacja jest możliwa po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stanowisko organu odpowiada przepisom prawa. W myśl art. 3 pkt 6, 7, 7a p.b. przez pojęcia: budowa - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; roboty budowlane - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W badanej sprawie instalacja sześciu kolejnych anten telefonii komórkowej wraz z koniecznymi do ich prawidłowego funkcjonowania urządzeniami na istniejącej stacji bazowej stanowi przebudowę obiektu budowalnego, stosowanie do treści art. 3 pkt 7a p.b., w takim przypadku dochodzi bowiem do zmiany parametrów technicznych obiektu budowlanego, którym jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA II OSK 1424/15). Jak wyżej wskazano przebudowa jest jedną z form robót budowlanych, natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 1 p. b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b. Zgodnie z nimi odpowiednio: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" oraz "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 uPb budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 uPb). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 uPb). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Planowana natomiast przez skarżącą Spółkę inwestycja polega na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego, nie jest to zatem instalacja urządzeń na obiekcie budowlanym, lecz wykonanie robót których skutkiem jest zmiana parametrów technicznych danego obiektu budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z antenami oraz urządzeniami służącymi do ich sprawnego działania jest obiektem budowlanym, a montowanie kolejnych instalacji radiokomunikacyjnych, stanowi jej przebudowę. Stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztów antenowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych, systemu antenowego i dróg kablowych jest budowlą, stanowi bowiem całość techniczno-użytkową, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. W wyroku z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1424/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. ma miejsce tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Tylko wówczas, gdy umiejscowienie ww. konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zdemontowanie części znajdujących się na wieży anten i zamontowanie na niej innych anten skutkowało będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego. Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, zamontowanie trzech kolejnych anten sektorowych z modułami oraz trzech anten radioliniowych RRU wraz z urządzeniami do ich sprawnego działania, niewątpliwie zmieni parametry użytkowe stacji bazowej, a w szczególności zwiększy sumaryczną moc zamontowanych anten. Zakres planowanych przez skarżącą spółkę robót nie wyczerpuje zatem dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie było zwolnione od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlegało zgłoszeniu. Mając powyższe na uwadze, jako nietrafne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, do jakich miało dojść przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.ps.a. skarga podlegała oddaleniu.