IV SAB/Gl 153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4) odmawia zasądzenia kosztów postępowania. M. B. - reprezentowany przez kuratora - w dniu 23 czerwca 2017 r. złożył wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego adwokat R. R. wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie podnosząc, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. We wniosku tym wystąpił o stwierdzenie bezczynności organu oraz o wyznaczenie terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniósł, że organ nie podjął żadnych kroków mających na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uznać ponaglenie na przewlekłość prowadzonego postępowania za uzasadnione oraz stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a także wyznaczyć organowi termin na załatwienie sprawy do 11 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji otrzymał wniosek skarżącego w dniu 23 czerwca 2017 r. W dniu 8 lutego 2018 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku. Wobec tego organ zobowiązany był wydać decyzję do dnia 9 kwietnia 2018 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że w związku z tym stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie powyższego wniosku. Jednocześnie podniósł, że Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zgodnie z art. 36 K.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Każdorazowo wskazywał przyczynę niezałatwienia sprawy, nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczał o prawie wniesienia ponaglenia. Ze względu na to, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdził rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42d ust 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie wniósł o dokonanie kontroli w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga oraz o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. wniosek powinien zostać załatwiony do 23 sierpnia 2017 r. Dodał, że nawet przy założeniu, że sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Skarżący zarzucił, że organ po otrzymaniu wniosku strony przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się jedynie na jej charakter. Podniósł, że brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodał, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także poziom jej skomplikowania oraz fakt, że organ dopuścił się dziesięciomiesięcznej zwłoki, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Wskazał, że nawet gdyby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzja powinna zostać wydana do dnia 23 grudnia 2018 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i wskazał, że w sprawie tej nie można mówić o przewlekłości działania organu. Ponadto wskazał, że brak jest wystąpienia przesłanek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Podkreślił, że 11 czerwca 2018 r. wydana została decyzja w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżący - reprezentowany przez kuratora - wnioskiem złożonym 23 czerwca 2017 r. w siedzibie organu - Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wystąpił o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium Republiki Czeskiej. Wniosek ten został rozpoznany decyzją wskazanego wyżej organu wydaną 11 czerwca 2018 r., natomiast skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - pismem z 15 czerwca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wymienionego wyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego, czy zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skarżący przed jej wniesieniem wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Według art. 53 § 2b tej ustawy, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość jego działania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania, zastosowanie ma art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego pismem z 12 kwietnia 2018 r. wniósł ponaglenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponaglenie to odnosiło się do bezczynności organu ale także dotyczyło przewlekłości prowadzonego postępowania. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie wskazać zatem należało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Zgodnie z art. 42d ust. 13 tej ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu, odpowiedzi tej instytucji. Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 42d ust. 15 tej ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Pojawiające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Cytowane przepisy wprowadzają zatem inne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu - jako przepisy szczególne - mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz uwzględniając to, że organ administracji pierwszej instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...], stwierdzić należało, że w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji 23 czerwca 2017 r. to decyzja powinna zostać wydana do 23 grudnia 2017 r. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana została 11 czerwca 2018 r., a zatem ponad pięć miesięcy po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając na uwadze datę wydania decyzji w niniejszej sprawie, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, stwierdzić należało, że Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w sprawie tej dopuścił się przewlekłości postępowania. Wobec tego skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, kierując się treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia jak w pkt 1 niniejszego wyroku. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona przewlekłość działania organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na tak postawione pytanie, podzielić należało stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, że w sprawie tej przewlekłość działania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie tej części rozważań podkreślenia wymagało, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzec należy, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji pierwszej instancji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie skierował do skarżącego szereg pism, w których domagał się uzupełnienia złożonego wniosku, a także dołączenia niezbędnej dokumentacji. Zauważyć należy, że w tym zakresie organ nie kieruje się treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże podkreślenia wymaga to, że udzielane odpowiedzi zawierały wady. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącego, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ wskazany organ zmierzał do uzupełnienia braków wniosku oraz zgromadzenia materiału dokumentacyjnego niezbędnego dla rozpatrzenia tego wniosku, a udzielane odpowiedzi na jego wezwania, obarczone były istotnymi wadami, co powodowało niejednokrotnie konieczność powtarzania wezwań. W świetle tych okoliczności, nie może być uznany za uzasadniony zarzut, że przewlekłe postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do tutejszego Sądu skarżący wystąpił o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jednakże z tych samych powodów, które były podstawą stwierdzenia, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należało odmówić przyznania na rzecz skarżącego, wyżej wymienionej kwoty. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał na uwadze treść art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest wiele spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika jak w niniejszej sprawie, a sporządzane w tych sprawach pisma, w tym skargi są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności. W związku z tym udział pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego poprzez naniesienie niewielkich zmian z zakresu wyżej wymienionych danych. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.