VI SAB/Wa 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi I. A., B. Ł., A. K., E. S., A. S. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy N. w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej 1. odrzuca skargę A. S. 2. oddala skargę w sprawie nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej Pismem z 4 kwietnia 2017 r. E. S., A. S., A. K., I. A. oraz B. L. (dalej: skarżący) wystąpili do Wójta Gminy [...] (dalej: organ) z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie kwestii: - uciążliwego prowadzenia przez M. W. na działkach o nr. o nr ew. [...], w miejscowości J., działalności gospodarczej; - podjęcia działań w związku z wieloletnim składaniem odpadów na terenach działek leżących przy ul. [...] na wprost ul. [...] w granicach Strefy Ochrony Urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; - nielegalnego nawiezienia gruzu i innych odpadów oraz wywyższenia terenu o ok. 2 m ponad poziom nieruchomości sąsiadujących; - legalności zabudowy budynkami mieszkalnym i magazynowym oraz utwardzenia drogi dojazdowej do nieruchomości; - posadowienia zabudowy w strefie ochronnej Kanału [...]; - wydobycia torfu; - niebezpieczeństwa związanego z ruchem ciągłym pojazdów ciężarowych na terenie wsi, gdzie: a) znajduje się szkoła podstawowa i przedszkole, b) niszczona jest nawierzchnia drogi (mienie gminy wielkiej wartości) na skutek ruchu załadowanych odpadami ciężarówek o ładowności do 40t, c) występuje emisja hałasu, spalin i kurzu, d) występuje nadmierna prędkość. W dniu 25 kwietnia 2017 r. Dział Zarządu Dróg i Gospodarki Komunalnej przeprowadził kontrolę drogi gminnej ul. [...] w [...], w wyniku której ustalono, że od wielu lat na ww. drodze obowiązuje ograniczenie tonażu do 3,5 t, co potwierdza tabliczka typu "T" z napisem "nie dotyczy służb komunalnych i dojazdu do posesji". Ponadto na ww. drodze obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h wprowadzone znakiem D-42, a na dojeździe do Szkoły Podstawowej w [...] prędkość jest obniżona znakiem B-33 do 30 km z dodatkowym znakiem ostrzegawczym A-17. Przy szkole zlokalizowane są dwa progi zwalniające. W trakcie kontroli nie stwierdzono konieczności wprowadzenia na ww. drodze dodatkowych ograniczeń, poza już istniejącymi, konieczności zamknięcia drogi z uwagi na utrudnienia w ruchu oraz wykonywania objazdów. Nie stwierdzono również uszkodzeń drogi ponad normalne zużycie, w tym poprzez ruch pojazdów ciężarowych związanych z dojazdem do posesji przy ul. [...] (por. notatka służbowa akta administracyjne k. 17). Zawiadomieniem z 17 maja 2017 r. Wójt Gminy [...], działając w oparciu o art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek skarżących, Delegaturze WIOŚ w [...], jako organowi właściwemu, w zakresie w jakim dotyczy on prowadzenia uciążliwej działalności na terenie działek o nr ew. [...] w miejscowości [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 maja 2017 r. [...] WIOŚ wezwał organ do uzupełnienia wniosku, wskazując że niezbędnym do jego rozpatrzenia i przeprowadzenia przez [...]WIOŚ kontroli ww. działalności jest rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy, czy jej lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 maja 2017 r. organ przeprowadził oględziny działek z udziałem stron postępowania (por. protokołu z oględzin akta administracyjne k. 53). Pismem z 27 i 31 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...], nawiązując do poruszanego przez mieszkańców problemu emisji hałasu powodowanego przez pracę urządzeń do sortowania materiałów odpadowych oraz jego transportu samochodami ciężarowymi na teren działek o nr ew. [...] w miejscowości [...] zwrócił się do Komisariatu Policji w [...] oraz Komendy Straży Gminnej w [...] o informację, w jakim zakresie realizowane były przez ww. jednostki interwencje mieszkańców dotyczące emisji hałasu przez pracujące urządzenia lub ruch pojazdów ciężarowych o tonażu przekraczającymi dopuszczalne wielkości, określone znakami pionowymi na ul. [...] w [...] i jaka była skala tych zgłoszeń. Pismem z 31 lipca 2017 r. organ wystąpił do Referatu Zarządzania Środowiskiem Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy firma prowadzona przez M. W. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Jednocześnie wezwano przedsiębiorcę do niezwłocznego zaprzestania naruszeń prawa wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – część III b dla ww. działek (por. pismo z 31 lipca 2017 r. akta administracyjne). Pismem z 7 sierpnia 2017 r. Straż Gminna w [...] przekazała do wiadomości organu wypis z Księgi Wydarzeń zgłoszonych interwencji w okolicy ul. [...] i [...] w [...]. W treści pisma podniosła, że na ww. ulicach nie obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych. Z ustaleń Komisariatu Policji w [...], zawartych w treści pisma z 16 sierpnia 2017 r., wynika, że w okresie od 1 kwietnia 2017 r. odnotowano 5 interwencji dotyczących ruchu pojazdów ciężarowych w okolicy ul. [...]. Pismem z 27 grudnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wnieśli zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawach wymienionych we wniosku z 4 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] przekazał ww. pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (w zakresie, w jakim dotyczyło ono kwestii związanych z naruszeniem stosunków wodnych poprzez wyniesienie działek nr ew. [...] we wsi [...] gm. [...] powyżej działek sąsiadujących) (por. pismo z 11 stycznia 2018 r. akta administracyjne k. 128). W treści pisma przekazującego (przesłanego do wiadomości wnioskodawców) organ wyjaśnił, że w toku podjętych działań ustalono m.in., że na wskazanych przez wnioskodawców działkach nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Wypis z CEIDK potwierdza, że M. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą T. – rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych z siedzibą w [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...], pow. [...]. Odnosząc się do braku wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z drogi gminnej (ul. [...]) w [...] organ wyjaśnił, że ww. drodze gminnej od wielu lat obowiązuje ograniczenie tonażu do 3,5 t, co potwierdza tabliczka typu "T" z napisem "nie dotyczy służb komunalnych i dojazdu do posesji". Na ul. [...] obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h wprowadzone znakiem D-42, dodatkowo na dojeździe do Szkoły Podstawowej w [...] prędkość jest obniżona znakiem B-33 do 30 km z dodatkowym znakiem ostrzegawczym A-17. Przy szkole zlokalizowane są dwa progi zwalniające. Odnosząc się do braku podjęcia działań w zakresie podejrzenia wydobycia torfu przez M. W. organ wskazał, że przekazał sprawę według właściwości Staroście [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., uznano, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r. w zakresie dotyczącym naruszenia stosunków wodnych poprzez wyniesienie działek nr ew. [...] we wsi [...]. Pismem z 28 lutego 2018 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku z 4 kwietnia 2017 r. W treści skargi wnosili o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji: - w sprawie postępowania o naruszenie stosunków wodnych na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego w związku z wyniesieniem nieruchomości, niezwłocznego ustalenia wszczęcia postępowania wobec wszystkich stron, których to postępowanie dotyczy i wydanie decyzji w sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od daty wyroku; - w sprawie nielegalnie prowadzonej działalności gospodarczej - niezwłoczne wydanie decyzji zakazującej nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej na terenie wsi [...], w szczególności zakazu ruchu pojazdów, ciężarówek, naczep, koparek i wszelkich urządzeń służących do prowadzenia działalności gospodarczej, zakazu ich przechowywania, parkowania, składowania, mycia, konserwowania, naprawy oraz zakazu transportowania, sortowanie odpadów i podejmowanie wszelkich innych działań sprzecznych z planem zagospodarowania przestrzennego, ruchu po drogach lokalnych samochodami w związku z posiadaną licencją na wykonywanie usług drogowego transportu krajowego; - w sprawie nielegalnego składowania odpadów skarżący wnosili o: • zobowiązanie organu do niezwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie o nielegalne składowanie odpadów i zobowiązanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie usunięcia odpadów w terminie dwóch miesięcy od daty wyroku; • zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania wyjaśniającego odnośnie okoliczności wizytacji z Urzędu Gminy kilka lat temu na wezwanie skarżących w związku z trwającą zwałką odpadów, w której organ nie podjął żadnego działania zmierzającego do zatrzymania czynu łamiącego prawo, ale ponadto utrwalił skarżących w przekonaniu legalności takiego działania przez osoby naruszające prawo. - na podstawie art. 20 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych skarżący wnosili o: a. niezwłoczne wszczęcie przez organ postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie naruszeń w ruchu ciężarówek przez M. W. oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji lub innego aktu kończącego sprawę w ciągu dwóch miesięcy od daty wyroku, b. zobowiązanie organu, aby ten po otrzymaniu wyroku niezwłocznie dokonał zgłoszenia do GITD jako właściwego do wszczęcia postępowania kontrolnego. Zdaniem skarżących bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnosili o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi, szczegółowo opisano przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r. oraz przedstawiono stanowisko, w każdej z kwestii wskazanych w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu w spawie zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, skarga A. S. nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W niniejszej sprawie, wobec zarzutu bezczynności Wójta Gminy [...] w prowadzeniu postępowania, skarżącym przysługiwały środki przewidziane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) tj. zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wejściu w życie (z dniem 1 czerwca 2017 r.) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935 z 12 maja 2017 r.), zgodnie z nowym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. skarżącym przysługiwał środek w postaci ponaglenia. Wskazane wyżej środki prawne stanowią środki zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., a więc dopiero po ich wyczerpaniu skarżący mogli skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy pismem z 27 grudnia 2017 r. skarżący I. A., B. L., A. K., E. S. oraz A. S., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wnieśli zażalenie na bezczynność Wójta Gminy do Rady Gminy [...]. Rada przekazała przedmiotowe pismo Wójtowi, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., aby ten przekazał zażalenie organowi właściwemu do jego rozpoznania tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Wójt przekazał zażalenie skarżących zgodnie z właściwością, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało je i w dniu wydało [...] stycznia 2018 r. postanowienie. Zażalenie z 27 grudnia 2017 r. nie zostało jednak podpisane przez A. S. Nie można zatem uznać, że skarżący skutecznie wyczerpał środki odwoławcze w postępowaniu, w konsekwencji czego jego skarga podlega odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak punkcie 1 sentencji wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić należy, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Jak wynika z orzecznictwa z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Natomiast przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma podstaw do zarzucenia Wójtowi Gminy [...] ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania, w zakresie, w jakim dotyczy on właściwości orzeczniczej Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - tj. prowadzenia działalności gospodarczej (604), utrzymania i ochrony dróg publicznych (603) oraz geologii i górnictwa (608) (por. § 5 pkt 7 Zarządzenia Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2014 r. nr 12 w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w wojewódzkich sądach administracyjnych i zakresu ich działania). Z akt sprawy wynika, że pismem z 4 kwietnia 2017 r., skarżący w niniejszej sprawie, wstąpili do Wójta Gminy [...] o podjęcie działań zmierzających do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzenia przez M. W. uciążliwej działalności gospodarczej na należącej do niego działce położonej we wsi [...] oraz na drodze dojazdowej do tej nieruchomości. Wnioskodawcy podnosili, iż od pięciu lat M. W. zwozi na swoją działkę materiały rozbiórkowe (tj. płyty betonowe, gruz), które następnie wywozi z terenu nieruchomości. Czynnością tym towarzyszy uciążliwy hałas oraz niszczenie drogi gminnej co stwarza zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem wnioskodawców, w wyniku prowadzonych działań M. W. dokonał bezprawnego nasypania drogi dojazdowej do nieruchomości oraz bezprawnie wyniósł nieruchomości będące jego własnością ponad poziom sąsiadujących nieruchomości. Bezprawnie również wyeksploatował złoże torfu znajdujące się na terenie jego nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że niezwłocznie po otrzymaniu wniosku organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia powyższych kwestii i w tym celu, już w dniu 25 kwietnia 2017 r. przeprowadził kontrolę drogi gminnej ul. [...] w [...] oraz w niedługim czasie wystąpił m.in. do Straży Gminy w [...] oraz Komisariatu Policji w [...] o udostępnienie raportów potwierdzających interwencję zgłaszane przez mieszkańców. Z uzyskanych przez organ informacji (por. akta administracyjne pismo Straży Gminnej z 7 sierpnia 2017 r. oraz pismo Komisariatu Policji w [...] z 16 sierpnia 2017 r.) wynikało, że nie stwierdzono zgłoszeń w zakresie naruszeń przepisów o ruchu drogowym co do przekroczenia np. dopuszczalnego tonażu obowiązującego na ul. [...] w [...] przez użytkowników tej drogi. Ponadto, zlecone przez organ oględziny stanu technicznego dróg nie potwierdziły stanu odbiegającego od normalnego zużycia. Urząd Gminy [...] zwrócił się również do Starostwa Powiatowego w [...] – Referat Zarządzania Środowiskiem o udzielenie informacji, czy obecnie prowadzone jest postępowanie w zakresie obejmującym legalność eksploatacji złóż torfu na terenie działek o nr ew. [...] położonych w sąsiedztwie Kanału [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz czy właściciele tych działek wystąpili z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie torfu ze złóż na terenie tych działek i czy taką koncesję otrzymali. W odpowiedzi na powyższe Geolog Powiatowy w Starostwie Powiatowym w [...] (por. akta administracyjne pismo 30 stycznia 2018 r.) powołując się na art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazał, że organem właściwym w sprawach działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji jest właściwy organ nadzoru górniczego, którym jest Okręgowy Urząd Górniczy w [...]. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że już w treści pisma z 11 stycznia 2018 r. (przekazanego do wiadomości wnioskodawców) organ szczegółowo odniósł się twierdzeń skarżących zawartych we wniosku z 4 kwietnia 2017 r. (pozostających we właściwości Wydziału VI WSA w Warszawie) i wskazał m.in., że w wyniku podjętych działań ustalono, że na ww. działkach nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Na podstawie wpisu do CEIDK M. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą T. – rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych, której siedzibą jest [...], ul. [...],[...], gm. [...], pow. [...]. Odnosząc się do braku wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z drogi gminnej (ul. [...]) w [...] organ wyjaśnił, że ww. drodze gminnej od wielu lat obowiązuje ograniczenie tonażu do 3,5 t, co potwierdza tabliczka typu "T’ z napisem "nie dotyczy służb komunalnych i dojazdu do posesji". Na ul. [...] obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h wprowadzone znakiem D-42, dodatkowo na dojeździe do Szkoły Podstawowej w [...] prędkość jest obniżona znakiem B-33 do 40 km z dodatkowym znakiem ostrzegawczym A-17. Przy szkole zlokalizowane są dwa progi zwalniające. Odnosząc się do braku podjęcia działań w zakresie podejrzenia wydobycia torfu przez M. W. organ wskazał, że przekazał sprawę według właściwości Staroście [...]. W świetle powyższego uznać należy, że Wójt Gminy [...] podejmował w sprawie wniosku skarżących z 4 kwietnia 2017 r. (w części pozostającej przedmiotowo we właściwości Wydziału VI WSA w Warszawie tj. prowadzenia działalności gospodarczej (604), utrzymania i ochrony dróg publicznych (603) oraz geologii i górnictwa (608)) wszystkie niezbędne a zarazem konieczne do należytego załatwienia sprawy czynności, dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadził sprawę przewlekle w przedstawionym wyżej rozumieniu, ani tym bardziej, że pozostawał w bezczynności. Wobec niestwierdzenia bezczynności organu, wniosek strony skarżącej o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – okazały się nieuzasadnione. Z tych względów Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.