II SA/Gd 537/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Postanowieniem z 11 lipca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 maja 2018r. w części wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego przy ul. T. w G., wykonywanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, i nakładającej na B. M., inwestora obowiązek wykonania niezbędnych robót zabezpieczających skarpę na działce przy ul. T. przed osuwaniem się mas ziemi w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia na posesjach przy ul. T. i ul. S. w G.; nakładające na ww. inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej w zakresie aktualnego stanu stabilności korony skarpy na zapleczu działki (nr [..]) przy ul. T., z enumeratywnym wskazaniem sposobu i zakresu koniecznych do wykonania robót, które: zapewnią ustabilizowanie skarpy naruszonej podczas wykonywanych robót, niezabezpieczonej i nieposiadającej bezpiecznego nachylenia; zapewnią bezpieczeństwo budynków w G. przy ul. S. 3; zapewnią bezpieczeństwo użytkowania działki przy ul. T.; powinny być wykonane, niezależnie od robót zabezpieczających, przed wznowieniem robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego przy ul. T. w G.; w pkt 2 uchylono zaskarżone postanowienie w części wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego przy ul. T. w G., z przesłanki wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i stwierdzono brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art.50 i art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane w przedmiocie wybudowanego na terenie posesji przy ul. T. w G. muru oporowego. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli robót budowlanych wykonywanych przy ul. T. w G., podczas której ustalono między innymi, że: - roboty budowlane, związane z budową budynku gospodarczego, są realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z 20 czerwca 2017r. o pozwoleniu na budowę; - według zatwierdzonego projektu budowlanego, ww. budynek miał być częściowo zagłębiony w dolnej części skarpy, z nieznaczną ingerencją w tę część; - w czasie prac budowlanych została naruszona skarpa, której korona znajduje się na granicy posesji przy ul. T. z działkami przy ul. S., położonymi około 6m wyżej; naruszenie skarpy nastąpiło powyżej zaprojektowanego budynku gospodarczego, w miejscu nieprzewidzianym w projekcie budowlanym i w zakresie większym niż zaprojektowany; - "skarpy podczas oględzin w większości nie miały bezpiecznego spadku, były znacznie bardziej strome i nie posiadały zabezpieczeń przed osunięciem się mas ziemi od strony działek przy ul. S.; naruszona skarpa stwarza zagrożenie dla usytuowanych na niej budynków, posadowionych w sąsiedztwie korony skarpy; - od zachodniej strony posesji przy ul. T., graniczącej z nieruchomością przy ul. T., zostały podebrane mechanicznie masy ziemi, tworząc nawis ziemny na wysokości ponad 3m nad poziomem terenu, mogący powodować zagrożenie dla osób na działce przy ul. T. oraz dla pracowników i innych osób przebywających na placu budowy; - okazany przez inwestora plan bioz był niekompletny, nie zawierał części graficznej i nie uwzględniał zagrożeń z prowadzonych robót ziemnych, których skutki są ujęte w niniejszym opisie stanu faktycznego; - zrealizowano konstrukcje oporowe objęte projektem budowlanym, których część miała stanowić tylną ścianę budynku gospodarczego; wykonano ponadto element nieobjęty tym projektem: mur oporowy przebiegający od ww. budynku w kierunku wschodnim, do granicy z działką przy ul. T., równolegle do ściany tylnej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. T.; projekt przewidywał w tym miejscu skarpę; inwestor oświadczył, że "nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy muru oporowego". Na podstawie przytoczonych ustaleń PINB uznał, że "roboty budowlane na posesji przy ul. T. w G., związane z budową budynku gospodarczego, są prowadzone w sposób powodujący bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także - z istotnymi zmianami od zatwierdzonego projektu budowlanego, dlatego sprawa tej inwestycji wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego, które zostało z wszczęte urzędu". W konkluzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że "w zaistniałej sytuacji jest obligowany wstrzymać postanowieniem, w oparciu o art.50 ust.1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, wykonywanie opisanych robót budowlanych (...)". B. M., inwestor, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie (uzupełnione pismem i opinią geotechniczną z czerwca 2018r.) na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Pełnomocnik strony wniósł o jego uchylenie, a "ponadto o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed właściwymi organami". Orzekając w sprawie organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. art.50 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i podkreślił, że tylko jedna z powołanych przesłanek, na których organ I instancji oparł wstrzymanie robót budowlanych, wystąpiła w przedstawionym stanie faktycznym. Jest nią okoliczność wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, którą wyczerpująco i jednoznacznie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Możliwe w analizowanym przypadku zagrożenie to "skarpa o spadku w kierunku północno-wschodnim, która podczas prac związanych z budową budynku gospodarczego na zapleczu budynku mieszkalnego przy ul. T. uległa erozji, czego skutkiem jest wystąpienie gruntów transportu grawitacyjnego - koluwium. (...) Aktualnie teren wymaga zabezpieczenia przeciwerozyjnego dla zapewnienia stateczności istniejącej skarpy" (...) Decyzję co do sposobu posadowienia (budynku) podejmuje konstruktor obiektu po analizie stwierdzonych warunków geotechnicznych oraz odpowiednich obliczeń statycznych. Zwraca się uwagę, że wszelkie prace budowlane powinny być prowadzone w sposób niezagrażający stateczności sąsiednich konstrukcji i budynków" (z treści opinii geotechnicznej, sporządzonej w czerwcu 2018r.). Natomiast budowy muru oporowego, który nie był przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku gospodarczego, nie można kwalifikować jako istotne odstąpienie od tego projektu (przyjęta przez PINB przesłanka z art.36a ust.5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu), bowiem może ono dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Mur oporowy jest tu odrębnym obiektem budowlanym, zaliczonym do kategorii budowla (konstrukcja oporowa - art.3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę). Implikacją braku pozwolenia jest inny tryb postępowania z zakresu nadzoru budowlanego niż określony przepisami art.50 i art.51 ww. ustawy. Nietrafne powołanie w zaskarżonym postanowieniu przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego było powodem wydania w postępowaniu zażaleniowym postanowienia reformatoryjnego. Postanowienie o tym charakterze nie jest przejawem działania na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art.139 Kodeksu postępowania administracyjnego - wynika z potrzeby wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia naruszającego przepis obowiązującego prawa. Podkreślił organ odwoławczy, że podniesionych w zażaleniu zarzutów nie można było uwzględnić. Odpowiadając na nie, podkreślono, że: - organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia dokonują, w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, czynności kontrolnych w celu ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanym zakresie; w razie nieobecności tych osób czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka; protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji (postanowienia) i podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (z art.81 i art.81a ); jeżeli zatem kontrola jest przeprowadzana w obecności inwestora, to udział w niej kierownika budowy, a tym bardziej pełnoletniego świadka jest zbędny; "twierdzenia inwestora" jako strony są istotne i uprawnione po wszczęciu postępowania administracyjnego; - w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, wydanym bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonego postanowienia, PINB nie musiał informować stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; obowiązek ten ciąży na organie przed wydaniem decyzji (z art.10 § 1 k.p.a.); - "artykuł 50 (ustawy-Prawo budowlane) stanowi podstawę czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w celu rozważenia, jakie dalsze działania należy podjąć w stosunku do inwestycji na podstawie art.51" (z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999r. sygn. akt IV SA 1280/97, niepubl.); - twierdzenie o braku "uzasadnienia w materiale dowodowym, iż roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego prowadzone są w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia", pozostaje w sprzeczności z dowodem w postaci opinii geotechnicznej, przekazanej organowi II instancji przez pełnomocnika strony; - rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany wyłącznie decyzji, od której służy odwołanie (art.108 k.p.a.); tak więc wniosek o "uchylenie" bądź "wstrzymanie" takiego rygoru, odniesiony do postanowienia, nie ma podstawy prawnej. Stosownie do art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.144 k.p.a., organ II instancji wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie postanawia co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art.7a,art.8, art.10,art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., - art. 78 Konstytucji RP, oraz oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art.36a oraz 48 i następne ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez uchybienie normom opisanych w tychże regulacjach i ich niewłaściwe niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało oparte na złożonej przez nią ekspertyzie, zgodnie z którą sporna skarpa jest stabilna i wymaga wykonania stosownego zabezpieczenia. Autorzy tej ekspertyzy stwierdzili bezsporny fakt usypania się (erozji) części skarpy, wskutek prowadzonych prac budowlanych, co jest oczywistą i nieuniknioną konsekwencją prac ziemnych podjętych dla wybudowania muru oporowego skarpy i żadną miarą nie może potwierdzać, że stan taki stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa osób lub mienia nieruchomości sąsiednich. Takie zagrożenie istniałoby w przypadku np. upłynnienia się całości skarpy i jej masowego przesunięcia, a nie w przypadku usypania się jej części jako konsekwencji prowadzonych prac budowlanych. Autorzy w kolejnym zdaniu ekspertyzy stwierdzają, iż " Omawiany teren nie znajduje się w obrębie obszaru zagrożonego ruchami masowymi ziemi." Ekspertyza potwierdzając stabilność geologiczną skarpy potwierdza także konieczność prowadzenia prac zabezpieczających skarpy przed jej osuwaniem zgodnie z zobowiązaniem wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do wykonania "niezbędnych prac zabezpieczających". W ocenie skarżącej powoływanie się przez organ odwoławczy na treść ekspertyzy jako potwierdzenie zasadności istnienia zagrożenia dla osób i mienia realizowanej inwestycji budowlanej z chwili czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego związanej z budową muru oporowego jest co najmniej nietrafne. Ekspertyza stanowi jedynie o stabilności skarpy z uwagi na tzw. "proste warunki geologiczne" i potwierdza konieczność przeprowadzenia prac zabezpieczających i nie potwierdza istnienie zagrożenia dla osób i mienia. W zakresie drugiego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutu skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o istotnym odstępstwie od projektu. W ocenie skarżącej wykonanie takiego muru w części dotąd nie objętej projektem z uwagi na dynamikę i zagrożenie ze strony realizowanych prac ziemnych (obawa zamiany warunków atmosferycznych skutkujących możliwym uplastycznieniem mas ziemi i ich przemieszczeniem) konieczne było podjęcie natychmiastowej decyzji o przedłużeniu muru oporowego do granicy działki - co było czynnością o charakterze zabezpieczającym i nie mającą charakteru istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu ani tym bardziej samowoli budowlanej. Mur ten stanowi integralną cześć budynku gospodarczego i jest z nim trwale związany - stanowi przedłużenie tylnej ściany budynku będącego jednocześnie murem oporowym dla skarpy posadowionym w części środkowej działki skarżącej i stanowi integralny (zamknięty) system ochrony przed obsunięciem skarpy. Zdaniem wnoszącej skargę organ II Instancji naruszył prawa konstytucyjne strony skarżącej do dwuinstancyjnego postępowania poprzez pogorszenie jej sytuacji, co zostało potwierdzone w treści art. 139 k.p.a., gdyż wywołał pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej wydanym w toku instancji postanowieniem. Co prawda ustawodawca dopuścił możliwość odstępstwa od zasady zakazu reformationis in peius, ale ograniczył to do ściśle uzasadnionych przesłanek, które jak wynika z poglądów doktryny jak i orzecznictwa powinny być interpretowane ścieśniająco jako wyjątek od obowiązującej zasady nie dokonywania zmian zapadłych orzeczeń na niekorzyść skarżącego w toku instancji. Ponadto w takim przypadku wymagane jest szczegółowe uzasadnienie okoliczności faktycznych oraz prawnych potwierdzających prawidłowość zastosowania tego wyjątkowego uprawnienia orzekającego organu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, popartym orzecznictwem sądów administracyjnych (Wyrok NSA z 24 kwietnia 1986 r. II SA 1500/85) organ odwoławczy, odstępując od stosowania zasady reformationis in peius, jest zobligowany w uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazać, że rażąco narusza ona prawo lub interes społeczny, odpowiednio to przy tym uzasadniając. W ocenie organu II Instancji dla zastosowania postanowienia reformacyjnego w postępowaniu zażaleniowym wystarczającym jest, iż "wynika z potrzeby wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia naruszającego przepis obowiązującego prawa", wobec nietrafnego powołania przez organ I Instancji "w zaskarżonym postanowieniu przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (...)." Skoro obowiązujące prawo dozwala stosować wyjątkowo rozstrzygnięcie reformacyjne na niekorzyść strony skarżącej tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa czy też interesu społecznego to na pewno nie będzie to możliwe w każdym przypadku naruszenia przepisu obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018, poz. 1302 zwanej dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 1202). Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot poddany jest regulacji tej ustawy, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu czynności wyjaśniające podjęte na dotychczasowym etapie postępowania w sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji sformułowanej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z akt sprawy bezspornie wynika, że na terenie działki przy ul. T. prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 20 czerwca 2017r. przez Prezydenta Miasta. W zatwierdzonym projekcie budowlanym budynek gospodarczy miał być częściowo zagłębiony w dolnej części skarpy i przewidziana była nieznaczna ingerencja w dolną część skarpy. Podczas wykonywania prac budowlanych naruszona została skarpa, której korona znajduje się w granicy działki przy ul. T. z nieruchomościami położonymi wyżej przy ul. S. 8, a różnica poziomów w/w działek wynosi ca 6 metrów (odpowiednio 52,2 mnpm, 58,1 mnpm). Podczas kontroli realizacji inwestycji przeprowadzonej w dniu 11 maja 2018 r. ustalono, że skarpy w większości nie miały spadku bezpiecznego, były znacznie bardziej strome, nie posiadały zabezpieczeń przed osunięciem się mas ziemi od strony nieruchomości przy ul. S.. Wskutek realizacji inwestycji naruszona została skarpa powyżej projektowanego budynku, w miejscu nie przewidzianym w projekcie budowlanym i w znacznie większym zakresie niż podano w projekcie budowlanym oraz w sposób stwarzający zagrożenie dla obiektów budowlanych na sąsiednich działkach, posadowionych w sąsiedztwie korony skarpy. W dniu kontroli stwierdzono, że zrealizowane zostały konstrukcje oporowe objęte projektem, z których część miała stanowić tylną ścianę budynku gospodarczego, a także jako element nieobjęty projektem - mur oporowy przebiegający od budynku gospodarczego w stronę wschodnią aż do granicy z posesją przy ul. T., równolegle do ściany tylnej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. T. w G. - w projekcie w tym miejscu przewidziano skarpę. Inwestor stwierdził, że nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy w/w muru oporowego. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze i wydał postanowienie wstrzymujące realizowane roboty budowlane i nakazujące przedstawienie B. M., inwestorowi tych robót, ekspertyzy technicznej zawierającej ustalenia w zakresie aktualnego stanu stabilności korony skarpy na zapleczu działki przy ul. T. w G. oraz enumeratywnego wskazania sposobu i zakresu robót, koniecznych do wykonania, które: a. zapewnią ustabilizowanie naruszonej podczas prac i niezabezpieczonej oraz nie posiadającej nachylenia bezpiecznego skarpy , b. zapewnią bezpieczeństwo dla budynków na posesjach przy ul. S.w G. c. zapewnią bezpieczeństwo użytkowania działki przy ul. T. w G. d. winny być - niezależnie od robót zabezpieczających - zrealizowane przed wznowieniem budowy inwestycji przy ul. T. w G. Wskutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał, że kwestia wykonania dłuższego muru oporowego niż przewidziany został w projekcie budowlanym nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż cechą postępowania naprawczego jest realizacja legalnych robót budowlanych, a w niniejszej sprawie realizacja ich stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co wypełnia przesłankę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca w "wyłączeniu" muru oporowego z niniejszego postępowania upatruje naruszenia art. 139 k.p.a. twierdząc, że mur ponad ścianę tylną realizowanego budynku gospodarczego został zrealizowany jako niezbędny do utrzymania stabilności skarpy. Przyznała skarżąca, że dokumentów dotyczących tego muru nie posiada i został on zrealizowany pomimo, że udzielone pozwolenie na budowę go nie obejmowało. Z treści skargi poza samym bardzo enigmatycznym zarzutem o naruszeniu regulacji art. 139 k.p.a. nie wynika w jaki sposób sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu wskutek orzeczenia reformatoryjnego organu odwoławczego. Zwłaszcza, że efekt jest taki, że ten odcinek muru oporowego nie zostanie objęty postępowaniem naprawczym. W żaden sposób na chwilę obecną nie można przesądzić czy ten fragment muru stanie się przedmiotem jakiegokolwiek postępowania. Brak zatem potwierdzenia dla zarzutu o naruszeniu zakazu pogorszenia sytuacji strony wskutek postanowienia organu odwoławczego, a już całkowicie chybiony jest zarzut, że konsekwencją wyłączenia tego fragmentu muru oporowego z niniejszego postępowania jest nakaz jego rozbiórki. Powyższe oznacza także, ze chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż dzięki dwuinstancyjności postępowania wadliwość działania organu I instancji została wyeliminowana i zakreślono jego węższy zakres. Bezzasadne czyni to także zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 36a oraz art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie mają one zastosowania w sprawie. Postępowanie toczy się w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując oceny prawidłowości nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia ekspertyzy określającej konkretne kwestie wskazać należy, że jeżeli inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ingerencja organów nadzoru budowlanego jest uzasadniona jedynie w razie stwierdzenia, że roboty budowlane były wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Celem ustalenia czy proces budowlany przebiega w sposób uzasadniający ewentualną ingerencje organów nadzoru budowlanego przeprowadzają te organy kontrolę inwestycji celem ustalenia czy zaistniały warunki do wdrożenia postępowania naprawczego, wstrzymania robót budowlanych. Taka kontrola jest zazwyczaj niezapowiedziana a jej ustalenia mogą prowadzić do wszczęcia postepowania, ale oczywiście nie muszą. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że istnieje niebezpieczeństwo ludzi i mienia w związku z nadmierną ingerencją inwestora przy realizacji legalnej budowy budynku gospodarczego w skarpę. Doprowadziło to organ do uznania, że konieczna jest ekspertyza, której treść przesądzi o dalszym sposobie prowadzenia robót przy realizacji budynku gospodarczego oraz zadecyduje o pracach zabezpieczających skarpę i gwarantujących bezpieczeństwo okolicznym sąsiadom i ich budynkom. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru samoistnego i musi być rozważane w szerszym kontekście postępowania naprawczego, którego jest pierwszym etapem, a które w przypadku potwierdzenia się charakteru i zakresu zagrożenia powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 powoływanej ustawy. Treść ekspertyzy, której domaga się organ nadzoru budowlanego, przesądzi o dalszym przebiegu postępowania naprawczego i jego efekcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wstrzymując na jego podstawie prowadzenie robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), a także ust. 3 tego artykułu (nakładając obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy na okoliczność niezbędnych prac przy zabezpieczeniu skarpy i dalszej realizacji budynku gospodarczego), stanowiące punkt wyjścia do dalszych działań naprawczych przewidzianych w art. 51 tej ustawy. W kontekście podniesionych zarzutów celowość zastosowania tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, przy czym Sąd nie dopatrzył się również uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zarzuty podniesione pod adresem organów a dotyczące art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek braku powiązania ich w treści skargi z ich wpływem na treść podjętego rozstrzygnięcia nie zasługują na uwzględnienie. Przemawiało to za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.