II OSK 1269/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.(spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/16 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz L. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2012 r. kontrola wykazała, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. G. w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) nakazał M. i J. O., B. B. – J. i L. J., P. S. i A. L. usunięcie nieprawidłowości w ww. budynku mieszkalnym szczegółowo opisanych w decyzji – poprzez: 1. remont pokrycia dachu, celem wyeliminowania przecieków, 2. uszczelnienie rury spustowej znajdującej się z lewej strony klatki schodowej, 3. naprawę pęknięć tynków na biegu klatki schodowej, 4. usunięcie nieprawidłowości określonych w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. z kontroli przewodów kominowych, poprzez: - rozłączenie pieca węglowego w lokalu nr 3 i wentylacji piwnicy lokalu nr 1, - rozłączenie wentylacji kuchni lokalu nr 1 i wentylacji piwnicy lokalu nr 3, - rozłączenie kominka lokalu nr 1, pieca węglowego lokalu nr 1 i pieca węglowego lokalu nr 3, - naprawę kominów ponad dachem A. L. i P. S. złożyli odwołanie do MWINB, który decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi L. J., wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 79/13, uchylił ww. decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę MWINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i nakazał inwestorom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie pod nadzorem robót: - remont pokrycia dachu wraz z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej celem wyeliminowania przecieków, - uszczelnienie rury spustowej w obrębie klatki schodowej, - naprawa pęknięć tynków na biegu klatki schodowej, - usunięcie nieprawidłowości określonych w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. z kontroli przewodów kominowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi L. J., wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., VII SA/Wa 72/14, uchylił decyzję z dnia [...] października 2013 r. W motywach tego wyroku podano m.in., że decyzja organu I instancji zapadła w dniu [...] sierpnia 2012 r., MWINB orzekając w październiku 2013 r. oparł się na materiale dowodowym zebranym w roku 2011 i 2012 oraz na protokole oględzin z [...] stycznia 2013 r., który nie mógł stanowić źródła informacji o stanie pokrycia dachu, skoro zawarto w nim sformułowanie, że dach jest zaśnieżony i nie można ocenić stanu pokrycia. W opinii Sądu, istotnym uchybieniem postępowania przeprowadzonego przez organ II instancji było to, że nie odniósł się do stanowiska części współwłaścicieli budynku, w tym skarżącego, wyrażonego w piśmie z dnia [...] września 2013 r. oraz zgłoszonych tam wniosków dowodowych. Dowody te, w ocenie autorów pisma, świadczyły o dokonanej naprawie pokrycia dachowego i wyeliminowaniu możliwości przecieków, potwierdzały naprawę rur spustowych, zlikwidowanie ubytków tynków na kominach. Organ w tym przedmiocie nałożył obowiązki nie rozważając, czy te zostały już wykonane w całości czy też w części. Co do badania stanu więźby dachowej zgłoszony został wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Organ nawet uznając, że w tym zakresie dysponuje materiałem dowodowym zupełnym powinien odnieść się do tego wniosku. Także stanowisko, że większość dokumentów wskazuje na konieczność wykonania remontu dachu nie stanowi wyczerpującego uzasadnienia zakresu nałożonych obowiązków, w kontekście podnoszonych nowych napraw w tym zakresie. Sąd stwierdził, że organ musi ustalić stan sprawy tak, żeby mieć pewność co do tego, że obowiązki nałożone odpowiadają stanowi budynku na datę orzekania. Zdaniem Sądu, rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji MWINB musi rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym ocenę stanu budynku na datę wydawania decyzji, zbadać czy i w jakim zakresie obowiązki, nakładane już wcześniej w toku niniejszego postępowania, zostały wykonane, a tym samym ostatecznie w jakim zakresie niezbędna jest ingerencja organu nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. MWINB, po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. S. i A. L., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania remontu pokrycia dachu z wymianą uszkodzonych elementów więźby dachowej oraz uszczelnienia rury spustowej w klatki schodowej, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę L. J., uchylił decyzję z [...] października 2015 r. Sąd uznał, że organowi II instancji można postawić dwa zarzuty. Po pierwsze naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a po drugie niewłaściwego zebrania i przeanalizowania materiału sprawy, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do pierwszego zarzutu Sąd przywołał treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzję w części, jednak nie umorzył postępowania organu I instancji (skoro – jak ustalił – część nałożonych obowiązków została wykonana) oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydane rozstrzygnięcie nie mieści się zatem w zakresie decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważył, że z decyzji organu I instancji wynika nakaz dokonania remontu pokrycia dachu w celu wyeliminowania przecieków. Natomiast z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2015 r. wynika, że remont w tym zakresie został wykonany wcześniej, podczas którego inwestorzy dokonali wymiany więźby dachowej. Stara więźba dachowa o konstrukcji krokwiowo-płatwiowej została bowiem w całości zdemontowana wraz z pokryciem dachu oraz wykonano nową więźbę krokwiowo-jętkową, na której umieszczono płytę warstwową (ocieplenie), płyty osb oraz pokrycie z papy. Organ odwoławczy podał, że konieczność wymiany więźby dachowej wynikała z opinii biegłego S. P. z dnia [...] marca 2012 r. i ekspertyzy technicznej H. B. i podyktowana była koniecznością likwidacji przecieków. Zaznaczono przy tym, że z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, iż podczas robót remontowych nastąpiła zmiana układu oraz wymiarów elementów więźby dachowej, a także wysokości budynku zarówno w kalenicy, jak i przy okapie. Wskazano, że skarżący również podnosił, że przed remontem średnia wysokość z najniższej i najwyższej wysokości strychu wynosiła 1,70 cm, a po dokonaniu prac ta uśredniona wysokość wynosi 2,11 m. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle powyższych rozbieżności sprawdzeniu w ponownym postępowaniu winno podlegać to, czy w istocie nie doszło do wykonania nadbudowy spornego budynku, zamiast obowiązku określonego w pkt 1 decyzji, to jest remontu pokrycia dachu w celu wyeliminowania przecieków. W przypadku jednoznacznego ustalenia, iż nie dokonano remontu (w ramach art. 66 § 1 prawa budowlanego), ale nadbudowy, to postępowanie w tej części będzie bezprzedmiotowe, bowiem rzeczą organu będzie przeprowadzenie stosownego postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo pełnego ustalenia i oceny stanu faktycznego przez organ administracji i wykonaniu przez MWINB wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., VII SA/Wa 72/14; 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic rozstrzyganej sprawy wynikających z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, a w wyniku pominięcie dowodów zgłoszonych w odpowiedzi na skargę przez P. S. i wydanie wytycznych organowi administracyjnemu dotyczących badania legalności wykonanych robót, a nie stanu technicznego budynku, co jest przedmiotem innego postępowania i już wydanej decyzji ostatecznej; 3. art. 141 § 4, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. wskazane przez Sąd nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; - prawa materialnego: 4. art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten może być podstawą badania legalności wykonanych robót i nakładania obowiązków związanych z doprowadzeniem wykonanych robót do ich zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, czy: 1. MWINB wykonał wszystkie wytyczne zawarte w wyroku WSA z 5 maja 2015 r., VII SA/Wa 72/14; 2. Sąd I instancji przekroczył granice rozstrzyganej sprawy wynikające z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego; 3. wskazane przez Sąd naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 4. naruszono art. 66 ust. 1 prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten może być podstawą badania legalności wykonanych robót i nakładania obowiązków związanych z doprowadzeniem wykonanych robót do ich zgodności z prawem. Pierwszy, drugi i czwarty z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczą sformułowanego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Jego istota – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie sprowadza się do przyjęcia przez Sąd, że prowadząc postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego organ winien był badać legalność wykonanych robót i w tym postępowaniu nakładać obowiązki związane z doprowadzeniem ich do zgodności z prawem, lecz do tego, że prowadząc postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie zbadał, czy zamiast wykonania obowiązku remontu dachu w celu wyeliminowania przecieków nie została zrealizowana nadbudowa. Sąd wskazał przy tym, że w przypadku jednoznacznego ustalenia, iż nie dokonano remontu ("w ramach art. 66 § 1 Prawa budowlanego"), ale nadbudowy, to postępowanie w tej części będzie bezprzedmiotowe, bowiem rzeczą organu będzie przeprowadzenie stosownego postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyraźnie zatem zaznaczył, że kwestia ewentualnej realizacji nadbudowy nie będzie prowadzona "w ramach art. 66 § 1 Prawa budowlanego". Od właściwego wyjaśnienia tej kwestii zależy ocena prawidłowości wykonania przez organ wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., VII SA/Wa 72/14. Co do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. stwierdzić trzeba, ze unormowania zawarte w tym artykule nie przewidują uchylenia zaskarżonej decyzji w części i utrzymania jej w pozostałym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w części organ odwoławczy w tym zakresie albo orzeka co do istoty sprawy, albo umarza postępowanie pierwszej instancji w tej części. Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że brak dokonania przez organ należytych ustaleń faktycznych sprawia, iż nawet przy przyjęciu, że wskazane przez Sąd naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy, to w zachodzącej w niniejszej sprawie sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone należytymi ustaleniami, a więc nie było prawidłowe merytorycznie, powyższy zarzut skargi kasacyjnej również nie zasługiwałby na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.