II SA/Wa 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w dniu [...] stycznia 2018 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia A. S. informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących prac Komisji Antymobbingowej powołanej na podstawie zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a w szczególności pisma skierowanego do Wójta, na podstawie którego powołano komisję antymobbingową, protokołów zeznań świadków złożonych przed ta komisją, pismo osoby, przeciwko której toczyło się postępowanie oraz protokołu kończącego prace komisji wraz z wnioskami. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że procedura antymobbingowa w Urzędzie Gminy [...] została opisana w załączniku nr [...] do zarządzenia [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wprowadzenia polityki antymobbingowej w Urzędzie Gminy [...]. Wprowadzona tym zarządzeniem procedura zapewnia, że wszelkie materiały zgromadzone przez komisję antymobbingową w trakcie przeprowadzonego postępowania podlegają ochronie prawnej i nie powinny być ujawniane publicznie. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie powinno budzić wątpliwości, iż wnioskowane informacje nie odnoszą się do publicznej strony pełnionych funkcji, ale do danych dotyczących stosunków pracowniczych, tj. mobbingu. Żądane informacje nie powinny być udostępniane, bowiem nie jest możliwa taka ich anonimizacja, która uniemożliwiłaby ustalenie tożsamości pracowników, których dotyczyły informacje zebrane przez komisję antymobbingową. Zatem informacje te nie mogą zostać ujawnione ze względu na ochronę prywatności uczestników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez komisję antymobbingową, tj. w szczególności osoby składającej skargę oraz autorów poszczególnych wypowiedzi. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. zarzucając, że została wydana w warunkach naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. , poz. 1330), art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 7 i art. 107 K.p.a. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, które regulują podstawowe zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno -technicznej, zaś powiadomienia o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną dokonuje się pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, lub gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy), do których niewątpliwie należy Wójt Gminy. Orzekające w sprawie organ nie kwestionowały, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2017 r. dotyczy informacji publicznej i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, ponieważ w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 ustawy), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących prac Komisji Antymobbingowej powołanej zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Istotą sporu pozostawał zakres zastosowania przez organ przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji w całości. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust.1). Prawo to podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust.2). Osoba pełniąca funkcje publiczne, w rozumieniu powołanego przepisu, to natomiast każda osoba, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy tj. na sferę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015r. sygn.akt I OSK 1530/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W kontekście powyższej regulacji za nieprawidłowe uznać należy stanowiska organu pierwszej instancji i organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniach decyzji, że na przeszkodzie udostępnieniu wszystkich dokumentów, określonych przez skarżącego w jego wniosku z dnia 4 grudnia 2017 r. stoi art. 47 Konstytucji RP, i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że ograniczenie udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji następuje ze względu na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, a więc w takim przypadku, gdy informacja co do zasady stanowi informację publiczną, jednak nie może zostać udostępniona ze względu na to, że jest chroniona innymi przepisami np. stanowi informację niejawną. Odmowa udzielenia informacji o danych osobowych pracowników Gminy na tej podstawie byłaby zatem możliwa w przypadku, gdyby tożsamość zatrudnionych w niej pracowników była chroniona na podstawie odrębnych przepisów, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazany przez organ jako podstawa odmowy udzielenia informacji publicznej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej również został zastosowany nieprawidłowo, o ile bowiem ochrona prywatności może dotyczyć szeregowych pracowników Gminy, o tyle jest ona wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Okoliczność ta nie została przez organ zbadana, skoro uznał on, że ochronie podlegają dane osobowe wszystkich pracowników, uczestniczących w postępowaniu a uzasadnienia obu decyzji o odmowie udostępnienia informacji w ogóle nie odnoszą się do przyczyn odmowy udostępnienia danych osobowych osób pełniących funkcje, które mogą zostać uznane za funkcje publiczne w związku z zarządzaniem gminą. Na potrzeby niniejszej sprawy zasadnym jest zauważenie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010r., I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawdą jest, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest, jak wyżej wskazano, nieograniczone. W przypadku wszakże kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. Z faktu zatem, że postępowanie antymobbingowe jest regulowane wewnętrznymi procedurami, obowiązującymi w Gminie [...], zaś procedura ta dotyczy relacji pracowniczych, nie można wywodzić generalnego wyłączenia uprawnień obywateli do dostępu do informacji publicznych, wytworzonych w ramach tego postępowania. W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny natomiast, co do zasady, poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może stanowić dostatecznej podstawy odmowy udzielenia informacji ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o. nie wystarczy usunięcie danych osobowych osób, których dotyczy żądana informacja. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 23/13, w Łodzi z dnia 25 września 2014r., sygn .akt II SA/Łd 699/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Kontrolowane rozstrzygnięcie ze względu na jego generalny charakter, nie pozwala natomiast na prawidłową weryfikację wyrażonego w nim stanowiska organu, co do potrzeby ochrony prywatności osób biorących udział w postępowaniu przed Komisją Antymobbingową. Rację ma zatem skarżący, że przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] postępowanie narusza również przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 107 K.p.a. Natomiast organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie, Wójt Gminy [...] zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego z uwzględnieniem powyżej wyrażonych poglądów prawnych, z wyłączeniem protokołów zeznań świadków, bowiem nie stanowią one informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.