IV SA/Wa 790/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z [...] maja 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowo - biurowej z garażami podziemnymi, elementami zagospodarowania terenu oraz podłączenia do istniejącego wjazdu od ul. [...] na działkach ew. nr [...] i części działek ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. oraz umorzono postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. z wniosku P. C. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. (oczywista omyłka - powinno być: z [...] maja 2011 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. [...] maja 2012 r. P. C. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z uwagi na pominięcie go w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. wznowiono postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2014 r. Wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2138/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] września 2014 r. Wskazano w nim, że organy obu instancji nie rozpoznawały sprawy merytorycznie. Badaniu podlegała wyłącznie kwestia posiadania przez Wnioskodawcę przymiotu strony. Stwierdzenie przez organ, iż Wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu prowadzi do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wnioskodawca nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tego rodzaju stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz działek sąsiednich. Wnioskodawca jest właścicielem działek ew. nr [...] z obrębu [...]. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działki te nie graniczą z terenem inwestycji. Zgodnie z mapą (działki oznaczono kolorami) działki Wnioskodawcy (kolor zielony) leżą w znacznej odległości od terenu inwestycji (kolor niebieski) i od [...] i ul. [...] (kolor czerwony). Ponadto działkę ew. nr [...] od terenu inwestycji oddziela [...], a działki ew. nr [...] - [...] i działka ew. nr [...]. Teren przedmiotowej inwestycji ma dostęp do ul. [...], a inne zamierzenia inwestycyjne inwestora nie są objęte postępowaniem w niniejszej sprawie, stąd nie mają na tym etapie znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jeżeli zostanie złożony wniosek obejmujący działki należące do Wnioskodawcy lub ich bezpośrednie sąsiedztwo, to będzie miał on przymiot strony w takim postępowaniu. Skargę na decyzję z [...] lutego 2016 r. wniósł P. C. zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania: a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej "K.c.", wskutek bezzasadnego przyjęcia, że Skarżący nie jest stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r.; b) art. 105 § 1 K.p.a. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wobec braku interesu Skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym z [...] maja 2011 r. zachodzi konieczność umorzenia, wznowionego na wniosek Skarżącego postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość; c) art. 7, 8, 77 i art. 80 K.p.a. wskutek uchylenia się od wnikliwego rozpoznania całego materiału sprawy i naruszenie słusznego interesu Skarżącego; 2. przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 239 i 240 K.c. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), wskutek związania decyzją o warunkach zabudowy przyszłej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedmiot inwestycji sprzeczny jest z celem, na jaki może być wykorzystany grunt oddany inwestorowi w użytkowanie wieczyste, co z kolei prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; c) naruszenie art. 2 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej umorzono postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. decyzja o warunkach zabudowy narusza art. 239 i 240 K. c. w zw. z art. 29 ust. 1 u.g.n., ponieważ ustala możliwość realizacji innego przedsięwzięcia niż określone w umowie o oddanie części terenu inwestycji w użytkowanie wieczyste; 2. w osnowie zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że umorzenie postępowania dotyczy uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji z [...] lutego 2014 r., a nie wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji z [...] maja 2011 r.; 3. chybione jest stanowisko organu, jakoby rozstrzygnięcie sprawy zostało zdeterminowane związaniem wyrokiem z 14 stycznia 2015 r.; Sąd w tym wyroku w ogóle nie dokonywał merytorycznej oceny decyzji odmawiającej Skarżącemu przymiotu strony; 4. organ nie dokonał dokładnej analizy interesu prawnego Skarżącego, opierając się wyłącznie na ustaleniu, że działki Skarżącego nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji; będzie ona jednak w sposób istotny oddziaływać na nieruchomość Skarżącego, ponieważ na etapie postępowania z wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia Skarżący był jego stroną; wprawdzie sprawa o ustalenie warunków zabudowy dotyczy jedynie fragmentu terenu objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak Skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy części obszaru objętego decyzją środowiskową (obszaru A), stanowiącej pierwszy, wstępny etap inwestycji, która to część jest położona najbliżej należącej do Skarżącego działki ew. nr [...], jako że: a) przyjęta przez inwestora kolejność realizacji poszczególnych części inwestycji prowadzi do tego, że realizacja przedsięwzięcia objętego decyzją o warunkach zabudowy wyznacza przez nieruchomość Skarżącego (działki ew nr [...]) przebieg drogi łączącej poszczególne obszary na terenie północnej części tzw. [...], jako wariant jedynie możliwy w istniejących warunkach terenowych; b) w sytuacji, gdy dla przedmiotowego terenu nie ma uchwalonego planu miejscowego, to nie inwestor "będzie musiał przy realizacji swego zamierzenia dostosować się do planu, tylko stan wyznaczony przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy determinować będzie zagospodarowanie przestrzenne w tym zakresie, to zaś ma istotne znaczenie dla interesów Skarżącego", skoro zamierzenie inwestycyjne obejmuje jego nieruchomość; c) ewentualne uwagi Skarżącego, składane do projektu przyszłego planu miejscowego (w projekcie droga 6 KD-L ma przebiegać przez działki Skarżącego), jak i udział w postępowaniach dotyczących lokalizacji drogi pozostaną bez efektu, bowiem utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy będzie determinować niemożliwość alternatywnego wariantu lokalizacji drogi i - przy realizacji kolejnych etapów inwestycji - zajdzie konieczność jej kontynuacji przez działki Skarżącego, 5. zaskarżona decyzja pomija skutki wynikające z bardzo bliskiej odległości należącej do Skarżącego działki ew. nr [...] od terenu inwestycji; przy odległości 10-15 m nawet oddzielenie nieruchomości Skarżącego kanałem melioracyjnym pozostaje bez znaczenia dla uciążliwości wywoływanych przez hałas i spaliny, stanowiących naturalną, intensywną immisję z terenu inwestycji, gdy zważyć na charakter i intensywność planowanej zabudowy; realizacja wjazdów na dużą nieruchomość, na której powstanie zainwestowanie kubaturowe, pociągać będzie za sobą duży ruch pojazdów, który będzie miał negatywny wpływ na nieruchomość położoną 10 m od tego skomasowanego ruchu pojazdów; tego typu rozwiązanie drogowe (wjazd) powodują największe oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, co wiąże się ze specyfiką ruchu drogowego charakteryzującą się hamowaniem i ruszaniem pojazdów, które to czynności wywołują największy hałas i emisję spalin; zjawiska te znane są powszechnie i winny być przedmiotem rozpoznania przez organ; dla oceny tego wpływu na nieruchomość pozostającą w odległości 10 m od terenu inwestycji nie ma znaczenia to, czy graniczy ona z terenem inwestycji. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. (k. 26-30) Skarżący ponownie podniósł argumenty zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. Sąd, z uwzględnieniem poniższych zastrzeżeń, podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z jego zreferowaniem jego powtarzanie nie byłoby celowe. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że można je podzielić na dwie grupy: zarzuty odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy oraz zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy zogniskowały się one wokół stwierdzenia, że narusza ona przepisy szczególne w związku z zagospodarowaniem części terenu inwestycji w sposób nieprzewidziany w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Rozpoznanie tych zarzutów wykracza jednak poza granice sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania (uchylono nią decyzję z [...] lutego 2014 r. i umorzono postępowanie wznowieniowe), nie zaś w trybie zwykłym (ustalenia warunków zabudowy). Zaskarżona decyzja wyznacza zaś granice sprawy. Oznacza to, że zarzuty wobec decyzji wydanej w trybie zwykłym nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez Sąd. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji należy podnieść, co następuje. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że w osnowie zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że umorzenie postępowania dotyczy uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji z [...] lutego 2014 r., a nie wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji z [...] maja 2011 r. Jest to oczywista omyłka i tak należy ją traktować, mimo że nie została sprostowana w przewidzianym trybie. Z akt bezspornie wynika bowiem, że umorzone zostało postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2011 r. Rację ma Skarżący, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało zdeterminowane wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. i że Sąd w tym wyroku w ogóle nie dokonał merytorycznej oceny decyzji odmawiającej Skarżącemu przymiotu strony. Niemniej jednak organ nie stwierdził, że w wyroku Sąd dokonał takiej oceny. Czyniąc ponowne ustalenia co do interesu prawnego Skarżącego organ miał swobodę w tym zakresie. Stąd przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że takiego interesu nie posiada, nie narusza art. 153 P.p.s.a. (zasady związania organu wyrokiem). Organ prawidłowo ustalił, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym, że w przepisach u.p.z.p. nie ma przepisu określającego strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie ma ogólny przepis art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do powyższego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II OSK 1016/06 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zagadnienie, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak, w uchwale składu pięciu sędziów NSA o sygn. akt VI SA 13/95, opubl. w ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 154) podniesiono, że przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z przewidywanym terenem inwestycji. Uchwała ta zapadła wprawdzie w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niemniej jednak zdaniem Sądu zachowuje swą aktualność na gruncie wykładni przepisów u.p.z.p. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działki Skarżącego nie graniczą z terenem inwestycji. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony innych osób (poza inwestorem oraz właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji), decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Organ nie miał podstaw w świetle akt sprawy uznać, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na działki Skarżącego. Nie wskazuje na to treść mapy załączonej do wniosku w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (nie wskazano obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, wykraczającego poza granice przedsięwzięcia). Także Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego nie uprawdopodobnił wystarczająco, że istotne oddziaływanie by nastąpiło (przekroczenie norm jakości środowiska itp.). Nie uczynił tego również w postępowaniu sądowym. Same zaś ogólne sformułowania o występowaniu hałasu i emisji spalin mających być efektem ruchu pojazdów przy wjeździe na teren inwestycji - wobec okoliczności pewnego oddalenia działek Skarżącego od miejsca wjazdu - są na tyle ogólne, że nie pozwalają na poczynienie ustalenia skutkującego przypisaniem Skarżącemu interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego w sprawie. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że Skarżący został przez organy administracji uznany za stronę postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym postępowaniu bowiem, na co zresztą sam zwraca uwagę Skarżący, badano wpływ na środowisko inwestycji o wiele szerszym zakresie niż przedsięwzięcie, co do którego orzekano w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma więc w takiej sytuacji podstaw, aby samo uznanie Skarżącego za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinowało konieczność uznania go za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tu przesądzającego znaczenia, że chodzi o realizację części przedsięwzięcia położonego najbliżej działki Skarżącego. Brak podstaw do przyjęcia, że status strony przypisano mu wcześniej z uwagi na oddziaływanie bezpośrednie fragmentów zabudowy, nie zaś ogólnie, wobec rozmiaru inwestycji objętej postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, w kontekście wpływu na klimat, stosunki wodne itp. Przyznania Skarżącemu statusu strony nie uzasadnia także okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - w związku z realizacją przewidzianych nią budynków - może zdeterminować (przy kontynuacji zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) treść planu miejscowego w ten sposób, że - wobec istniejących warunków terenowych - nie będzie już możliwości zaplanowania drogi w innym miejscu niż przez działki Skarżącego czy też będzie przemawiać za wydaniem decyzji o lokalizacji drogi o konkretnym przebiegu. Interes prawny musi mieć bowiem realny, a nie jedynie potencjalny czy hipotetyczny charakter. Skarżący - w przypadku kontynuowania prac mających na celu uchwalenie planu miejscowego - będzie miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu planistycznym na zasadach ogólnych (w tym zgłoszenia uwag do wyłożonego projektu planu), zaś w razie zaniechania dalszych prac planistycznych będzie stroną postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji odnośnie drogi, gdyby była planowana na jego działkach bądź na działkach sąsiednich, albo takiej, która faktycznie będzie oddziaływać na jego działki. W tej sytuacji organ prawidłowo uchylił decyzję z [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W przypadku uznania, że Skarżący nie jest stroną, organ związany był bowiem wydanym w sprawie wyrokiem, w którym wskazano, że w takim przypadku należy umorzyć postępowanie wznowieniowe. Wobec powyższego nie można uznać, aby organ naruszył przepisy, o których mowa w skardze. W tym stanie rzeczy, opierając się na treści art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.