I OSK 3632/18

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 119/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 kwietnia 2018 r. oddalił sprzeciw wniesiony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2017 r. Decyzją tą uchylona została w całości decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującego na czas nieoznaczony Gimnazjum [...], na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,1065 ha i nr [...] o powierzchni 0,7856 ha objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], będącej własnością Gminy [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji wskazano na art. 49 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uwzględnił, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania, podyktowana była tym, że na skutek wdrażanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, reformy oświatowej, z dniem 1 września 2017 r. Gimnazjum [...] utraciło byt prawny. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył M. S. - Dyrektor Szkoły Podstawowej [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia podkreśliło, że w sprawie istotna jest ocena wpływu reformy oświatowej na prawo trwałego zarządu przysługujące dotychczas Gimnazjum [...]. W wyniku tej reformy Gimnazjum [...] zostało przekształcone w Szkołę Podstawową [...]. Podkreślono, że stworzenie docelowego modelu szkolnictwa zakłada zachowanie ciągłości realizacji zadań oświatowych w placówce. W świetle powyższego kwestia trwałego zarządu powinna być rozpatrywana w kontekście art. 49 pkt 2 u.g.n., tj. o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Brak jest natomiast podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu z tego powodu, że Gimnazjum [...] utraciło swój byt prawny. W istocie bowiem w związku z reformą oświatową doszło do przekształceń organizacyjnych, w wyniku których w miejsce dotychczas funkcjonującego podmiotu powstał nowy podmiot z zachowaniem jednak ciągłości realizacji zadań oświatowych. Zdaniem Kolegium, kontrolowana decyzja organu l instancji jest wadliwa, a wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu powinno być prowadzone na zupełnie innej podstawie prawnej tj. art. 49 pkt 2 u.g.n. Celem tego postępowania jest dostosowanie trwałego zarządu do przekształceń organizacyjnych, które miały miejsce w związku z reformą systemu oświaty i wstąpienie w trwały zarząd w miejsce dotychczasowego Gimnazjum [...] nowego podmiotu powstałego w wyniku przekształceń tej placówki oświatowo-wychowawczej w Szkołę Podstawową [...]. Badaniu zatem należałoby poddać cel umowy najmu z 2015 r. zawartej pomiędzy Gminą Miejską [...] - Gimnazjum [...] a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Jak wynika z akt sprawy celem tych umów jest prowadzenie przez najemcę działalności edukacyjnej tj. prowadzenie prywatnej szkoły podstawowej oraz prywatnego gimnazjum, a także działalności uzupełniającej i pomocniczej związanej bezpośrednio z działalnością edukacyjną (§ 2 ust. 1 umowy). Rozpoznając sprzeciw wniesiony od powyższej decyzji przez [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że uchylona przez SKO decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja taka nie stanowi więc merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz ma charakter wyłącznie procesowy. Zgodnie ze stanowiskiem organu, bezprzedmiotowość postępowania została wywołana przyczyną podmiotową, tj. utratą bytu prawnego przez Gimnazjum. Treść rozstrzygnięcia i jego podstawa prawna świadczące o charakterze prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017 r. wskazują jednoznacznie, że organ ten nie rozpatrywał sprawy wygaszenia trwałego zarządu merytorycznie, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu utraty bytu prawnego Gimnazjum, jako okoliczności decydującej o podjęciu decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydał zatem swoje rozstrzygnięcie naruszając przepis art. 105 k.p.a., chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane. Sąd podzielił w całości stanowisko SKO, iż sprawa wygaszenia trwałego zarządu winna być rozpoznana merytorycznie z uwagi na fakt, że Gimnazjum zostało przekształcone w Szkołę Podstawową [...], co wynika z Uchwały [...] wydanej na podstawie art.129 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60). Sąd uznał przy tym za prawidłowe stanowisko SKO wskazujące na treść art. 49 u.g.n., który wskazuje, że w związku z likwidacją jednostki na rzecz której ustanowiony był trwały zarząd wyodrębniono sytuację, w której likwidacja jednostki następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych i nakazano w takiej sytuacji, równocześnie z orzeczeniem o wygaśnięciu trwałego zarządu, który przysługiwał likwidowanej jednostce, ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Powyższa regulacja wskazuje więc, że nie było podstaw do umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości podmiotowej, jak to uczynił organ I instancji. Skoro więc organ ten w ogóle nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, to - zdaniem Sądu - bezzasadne jest stanowisko skarżącej Spółki, że organ odwoławczy dysponując takim samym materiałem dowodowym jak organ I instancji powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie jest dopuszczalne w wyniku wniesionego odwołania wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji, w której organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Oznacza to bowiem, że organ ten nie rozpoznawał sprawy. Powyższe czyni niemożliwym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności. Mając na uwadze powyższe Sąd ten oddalił sprzeciw na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu wniesionego od decyzji kasatoryjnej wydanej w sytuacji, gdy nie naruszono przepisów postępowania i nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, jaki byłby istotny dla jej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest nowym szczególnym środkiem zaskarżenia. Mając bowiem na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ostateczna niezawierająca jednak merytorycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, inicjuje kontrolę sądową jedynie w ograniczonym zakresie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18 (CBOSA) ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W literaturze podkreśla się, że nie oznacza to jednak, iż przyjęte w art. 64e p.p.s.a. sformułowanie: "sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." oznacza pozostawienia poza zainteresowaniem sądu podstawowych kwestii związanych z legalnością działania organu drugiej instancji. Ogólnie rzecz ujmując, sąd administracyjny powinien sprawdzić, czy działania organu pierwszej instancji faktycznie naruszyły zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. (tak: M. Wierzbowski, komentarz do art. 151a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017) Jak zauważa A. Kabat (Komentarz do art. 64e p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa WKP, 2018), przepis art. 64e p.p.s.a. określając granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny, nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Wśród przykładów uzasadnionego stanowiska co do wystąpienia przesłanki związanej z naruszeniem przepisów postępowania, autor ten wskazuje na sytuację, w której doszło do nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Trudno bowiem przyjąć, by w sytuacji, w której organ I instancji umorzył postępowanie ze względu na utratę bytu prawnego strony, a kwestia ta pozostaje jednocześnie elementem merytorycznej oceny wymaganej w okolicznościach danej sprawy, organ odwoławczy nie mógł skorzystać z procesowej możliwości uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że każdy z tych organów powinien przeprowadzić postępowanie umożliwiające osiągnięcie celów, dla których dane postępowanie jest prowadzone. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy celem tym jest możliwość wygaszenia prawa trwałego zarządu. Za niewystarczające w tym zakresie należało zatem uznać wydanie procesowego rozstrzygnięcia organu I instancji w postaci umorzenia postępowania, to bowiem nie należy do rozstrzygnięć kończących tak zakreśloną sprawę merytorycznie. Merytoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii jedynie przez organ odwoławczy sprzeciwiałoby się zatem opisanej powyżej zasadzie procesowego prawa administracyjnego. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.