II SAB/Lu 128/18

18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Archidiecezji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Archidiecezję [...] do rozpatrzenia wniosku M. G. z 8 czerwca 2018 r. w zakresie umowy nr [...] z [...] r. oraz umowy nr [...] z [...] r. – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Archidiecezji [...] na rzecz M. G. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] czerwca 2018 r. oraz w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. M. G. (dalej także: skarżący) zarzuciła Archidiecezji [...] (dalej także: Archidiecezja bądź organ) bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej także: u.d.i.p.). Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że nie uzyskał od organu informacji dotyczących zawartych z Gminą L. umów nr [...] z [...] października 2016 r. oraz nr [...] z [...] maja 2015 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku; 2. orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w najwyższym wymiarze bądź wymierzenie kary pozbawienia wolności za nieudostępnienie informacji, na podstawie art. 23 u.d.i.p.; 4. zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wbrew zarzutom skargi, odpowiadając na prośbę zawartą we wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r., pismami z [...] lipca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. poinformowano go o fakcie zrealizowania umów zawartych z Gminą L., których dotyczył ten wniosek, a także przesłano mu skany dokumentów księgowych. Organ przyznał, że udostępnił skarżącemu żądane informacje z uchybieniem terminu, jednakże miał na to wpływ fakt prowadzenia przez skarżącego z Archidiecezją licznej korespondencji, której przedmiotem są dokumenty wydawane przez kościelne osoby prawne i pobierane za nie opłaty. W związku z tym organ stwierdził, że jego bezczynność w niniejszej sprawie nie była ani celowa, ani zamierzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w zasadniczej swej części zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą niezałatwienia jego wniosku z [...] czerwca 2018 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej. We wniosku tym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dokumentów księgowych wydatkowych sum pieniężnych, które Archidiecezja otrzymała w ramach umów zawartych z Gminą L. od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wskazał jednocześnie, że pismem z [...] lipca 2018 r. Archidiecezja przekazała mu jedynie część faktur, o które wnosił, albowiem nie udostępniono mu dokumentów dotyczących umowy nr [...] z [...] października 2016 r. nr [...] z [...] maja 2015 r. Podkreślenia wymaga, po pierwsze, że żądane przez skarżącego dokumenty niewątpliwie mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą wydatkowania przez organ funduszy publicznych, uzyskanych od Gminy L.. Stanowią zatem informację publiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Po drugie, w sprawie jest niekwestionowane, że Archidiecezja [...] – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten posiada osobowość prawną, na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z [...] maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzyskał wsparcie ze środków publicznych, związane z realizowanymi zadaniami publicznymi (zob. przykładowo jedynie: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 72/17). Odnosząc się do kwestii oceny zaistnienia stanu bezczynności organu w niniejszej sprawie, należy podkreślić, że nie budzi ona wątpliwości Sądu. Przede wszystkim sama Archidiecezja przyznała, że udostępnienie skarżącemu dokumentów, na skutek żądania zawartego we wniosku z [...] czerwca 2018 r., nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu dla dokonania tej czynności. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Archidiecezja przekazała bowiem skarżącemu dokumenty księgowe dotyczące realizacji zawartych z Gminą L. umów: nr [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...] z [...] października 2016 r. oraz nr [...] z [...] maja 2017 r. – przesłanym pocztą elektroniczną pismem z [...] lipca 2018 r., a więc po upływie 14-dnoiwego terminu liczonego od dnia złożenia wniosku o informację publiczną – [...] czerwca 2018 r. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie również organ nie udzielił skarżącemu informacji żądanej w omawianym wniosku – w zakresie dotyczącym zawartych z Gminą L. umów nr [...] z [...] października 2016 r. i nr [...] z [...] maja 2015 r. Wskazać należy, że jak wynika z publicznie dostępnego "Rejestru umów zawartych w imieniu Gminy L. w Urzędzie Miasta L. od [...] stycznia 2014 roku", na stronie internetowej "[...]", umowy takie zostały zawarte przez Gminę L. z Archidiecezją [...] i na ich mocy Archidiecezja otrzymała wsparcie ze środków publicznych przeznaczone na promocję miasta L. w ramach [...] (umowa nr [...]) oraz renowacja zabytkowego murowanego ogrodzenia – odcinka od bramy wjazdowej przy ul. [...] do bramy wjazdowej przy ul. [...] (umowa nr [...]). Oczywiste jest zaś, że przekazane skarżącemu skany dokumentacji księgowej nie dotyczyły rozliczenia realizacji opisanych wyżej umów, co wynika z akt administracyjnych sprawy, przesłanych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne uznać należy stanowisko organu, jakoby w całości uwzględniono wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia opisanego wyżej wniosku skarżącego w zakresie umów nr [...] z [...] października 2016 r. oraz nr [...] z [...] maja 2015 r. Mając na uwadze, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, obowiązkiem organu będzie wydanie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia bądź udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, liczonym – w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. - od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził również, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie w zakresie pozostałych informacji żądanych w omawianym wniosku, albowiem udzielił stronie tych informacji, po upływie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują, by niedziałanie organu było celowe czy zawinione w stopniu rażącym. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął ponadto pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. Sąd nie dopatrzył się też przesłanek do wymierzenia Archidiecezji grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które miałyby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny. Należy mieć bowiem na uwadze, że jakkolwiek Archidiecezja w niniejszej sprawie jest traktowana jako organ – w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., to nie jest ona organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, powołanym na mocy ustawy do realizowania zadań z zakresu administracji rządowej bądź samorządowej. Tym samym uchybienia, jakich dopuścił się ten podmiot muszą być oceniane przy uwzględnieniu wspomnianej okoliczności, a więc relatywnie mniej formalistycznie niż tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do organów władzy publicznej. Z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia grzywny należało oddalić. Należy wyjaśnić przy tym skarżącemu, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie odpowiedzialności karnej, jaka – stosownie do art. 23 u.d.i.p. – spoczywa na podmiocie, który, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnił informacji publicznej. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.