II OSK 964/19

Dnia 21 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 458/18 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 458/18, na skutek skargi F. B. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017 r., którą - powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego - nakazano współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...]), w tym skarżącemu, zamurować pięć okien w ścianie oficyny budynku (kamienicy) znajdującego się na tej nieruchomości, usytuowanej bezpośrednio przy granicy nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]). Organ administracji pierwszej instancji ustalił, że okna, których dotyczy sprawa, zostały wykonane po wybudowaniu budynku, ściślej po drugiej wojnie światowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uznał też, że są one niezgodne z przepisami obowiązującymi w chwili ich wykonania oraz obecnie, gdyż – jak przyjął – po drugiej wojnie światowej przepisy prawa zabraniały wykonania okien w ścianie granicznej. W związku z tym organ administracji uznał, że okna te powinny być zamurowane, aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Ustalił przy tym, że kamienica, której okien dotyczy sprawa, została wybudowana na początku XX wieku, zaś przedmiotowe okna zostały wykonane po jej wybudowaniu. Nie ustalił kiedy dokładnie okna zostały wykonane, jednakże stwierdził, że w żadnym czasie po wybudowaniu kamienicy nie było dopuszczalne sytuowanie okien w ścianie granicznej. Skarżący w skardze m.in. twierdził, że okna, których dotyczy sprawa, mogły powstać w czasie budowy kamienicy, czyli w latach 1900-1904, a wówczas po pierwsze, nie obowiązywały przepisy zakazujące usytuowania okien w ścianie stojącej na granicy działki budowlanej, po drugie, inwestor kamienicy był właścicielem zarówno działki na której wybudowano budynek z oknami w ścianie usytuowanej na granicy działki budowlanej, jak i działki budowlanej, na którą te okna wychodziły. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów administracji dotyczące tego, że okna, których dotyczy sprawa, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę po wybudowaniu kamienicy, w której się znajdują Przyjął też, że okna zostały wykonane na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku. Sąd ten uznał także, że co do zasady w okolicznościach sprawy trafnie zastosowano art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Podstawą uchylenia decyzji organu odwoławczego było natomiast przyjęcie, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, czy w czasie wykonania okien właścicielem obu działek, czyli działki, na której znajduje się budynek, w którym wykonano okna, oraz działki sąsiedniej, nie była ta sama osoba. W ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyby okazało się, że obie działki były własnością tego samego podmiotu, to na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (Dz.U. nr 53, poz. 487) dopuszczalne byłoby wykonanie okien w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy działek. Sąd wskazał, że powołany przepis stanowi, iż budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, może nie posiadać muru ogniochronnego, wymaganego przez przepis art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jeżeli jest prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami. Przyjął też, że skoncentrowanie prawa własności do obu sąsiednich działek w jednym ręku należy uznać za prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie § 76 ust. 2 i 5 w zw. z § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 196 ze zm.) istniała możliwość wykonania okien w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W końcu, opierając się na przepisach przejściowych powołanego rozporządzenia z 21 lipca 1961 r. oraz późniejszych aktów prawnych zawierających warunki techniczne budynków, stwierdził, że w przypadku samowoli budowlanej istotne jest, czy roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w chwili budowy. Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W podstawie kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania organ administracji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że ustalony przez organy administracji obu instancji stan faktyczny sprawy nie jest pełny, gdyż nie wyjaśniono, czy właścicielem nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w P. w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku była ta sama osoba. W ocenie organu administracji wskazana okoliczność nie ma żadnego znaczenia. W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego przede wszystkim zarzucono niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez przyjęcie, że w sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych. Ponadto na wypadek, gdyby NSA nie uwzględnił "zarzutu naruszenia prawa materialnego w formie opisanej jak wyżej" zarzucono naruszenie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych przez błędną jego wykładnię. Uzasadniając skargę kasacyjną m.in. stwierdzono, że niesporne w sprawie jest, iż budynek przy ul. [...] w P. wybudowano w latach 1900 – 1904, zaś okna w ścianie znajdującej się przy granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] wykonano na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku. Ponadto wywiedziono, że § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych stosuje się wyłącznie do budowy nowych obiektów budowlanych. W związku z tym stwierdzono, że przepis ten nie miał zastosowania do samowolnych robót budowlanych polegających na wykuciu nowych okien w istniejącym budynku. Zakwestionowano także stanowisko Sądu pierwszej instancji polegające na uznaniu, że skoncentrowanie prawa własności do obu sąsiednich działek w jednym ręku należy uznać za prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki w rozumieniu powołanego przepisu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Między innymi zakwestionował ustalenia dotyczące czasu wykonania okien wskazując, że są wątpliwości, czy okno w mieszkaniu nr [...] nie zostało wykonane wraz z budową kamienicy. Zakwestionował też inne okoliczności faktyczne wskazane w skardze kasacyjnej. Między innymi twierdził, że okna, których dotyczy sprawa, nie wychodzą na działkę, na której znajduje się budynek przy ul. [...], czyli na działkę nr [...], lecz na działkę nr [...]. Ponadto wywodził, że istnienie tych okien nie narusza obecnie obowiązujących przepisów technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W końcu twierdził, że § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych miał zastosowanie także do przebudowy budynków oraz wywodził, że skoncentrowanie prawa własności do obu sąsiednich działek w jednym ręku można uznać za prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki w rozumieniu powołanego przepisu. Uczestnik postępowania M. K. przychylił się do wniosków skargi kasacyjnej. Ponadto wniósł o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy kasacyjne są zasadne. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy powinien był wyjaśnić dodatkowe okoliczności, których dotychczas nie wyjaśnił, przy czym obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności wywiódł z dokonanej przez siebie wykładni § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych. Wykładnia ta jednak jest błędna. W związku z tym obie podstawy kasacyjne, mianowicie podstawa kasacyjna zwierająca zarzut naruszenia § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych przez błędną wykładnię oraz podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są zasadne. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych powinien być wykładany w ten sposób, że prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami, powinno wynikać ze stosunku cywilnoprawnego gwarantującego niezabudowanie sąsiedniej działki także w przypadku przeniesienia (przejścia) jej własności, np. poprzez obciążenie niezabudowanej działki odpowiednią służebnością. Prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami nie może wynikać jedynie z faktu, że sąsiadujące działki w chwili wykonania okien są przedmiotem własności tego samego podmiotu. Taki stan rzeczy (stosunków prawnych) nie daje bowiem gwarancji niezabudowania sąsiedniej działki w razie jej zbycia lub przejścia prawa własności w inny sposób (np. na skutek dziedziczenia). Prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami powinno wynikać ze stosunku prawnego, który jest skuteczny wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości, a więc najlepiej z odpowiedniej służebności gruntowej. Rozpoznawana sprawa jest dobrym przykładem, że taka powinna być wykładnia powołanego przepisu. Być może, gdy wykonano okna, których dotyczy sprawa, obie sąsiadujące działki, na granicy których wykonano okna, stanowiły przedmiot własności tego samego podmiotu. Jednakże obecnie właścicielami każdej z nich są inne osoby. Gdyby przed wykonaniem okien ustanowiono odpowiednią służebność, obecnie nie byłoby sporu, dotyczącego tego, czy można było wykonać okna w ścianie granicznej. W ocenie NSA istotne jest także to, że zagadnienie związane z istnieniem okien w ścianie granicznej nie ma jedynie wymiaru administracyjnoprawnego. Nie dotyczy ono jedynie kwestii związanej z ochroną przeciwpożarową, ale także kwestii równego wykonywania prawa własności. Nie trudno dostrzec, że przez to, że w granicznej ścianie są okna, właściciel niezabudowanej działki, na którą te okna wychodzą, jest ograniczony w wykonywaniu swego prawa własności i to w sposób drastycznie nierówny w porównaniu do właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której stoi dom ze ścianą z oknami bezpośrednio przy granicy. Ten czynnik skłania do wykładni § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych w sposób, który gwarantuje większą pewność prawną i równą ochronę prawa własności. Skłania też do tego, że prawnej oceny zaszłej sytuacji nie można ograniczać jedynie do przepisów o ochronie przeciwpożarowej, np. powołanych przez Sąd pierwszej instancji § 76 ust. 2 i 5 w zw. z § 78 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego Przyjęta wykładnia powoduje, że okoliczność, która według Sądu pierwszej instancji miała być wyjaśniona, nie jest prawnie istotna. W związku z tym obie podstawy kasacyjne są zasadne, zaś zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a sprawa ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powtórnie oceni zaskarżoną decyzję, uwzględniając także argumenty podniesione przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną wynika, że skarżący kwestionuje ustalenia organów administracji, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji brak podstaw do uznania, aby istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W sytuacji, gdy skarżący w istocie kwestionuje podstawy faktyczne zaskarżonego wyroku, ale nie wnosi od niego skargi kasacyjnej, gdyż samo rozstrzygnięcie jest dla niego korzystne, obciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego poniesionymi przez organ administracji nie byłoby sprawiedliwe. Jeżeli chodzi o wniosek uczestnika postępowania M. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to wskazać należy, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw prawnych, aby wniosek ten uwzględnić nawet w przypadku, gdy NSA uwzględnił skargę kasacyjną, do której uczestnik postępowania się przychylił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. NSA uznał, że skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, gdyż w odpowiedzi na skargę kasacyjną decyzję w tym zakresie pozostawił do uznania Sądu.