II SA/Sz 890/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy R. zezwolił L. B. na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej (ul. W. Ł. w m. R. - dz. nr [...]) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...]. Pismem z dnia 15 lutego 2018 r., L. B. złożył wniosek o uchylenie ww. decyzji Wójta Gminy R., wskazując, że prace budowlane związane z umieszczeniem przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...] położonej na terenie obrębu [...] w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) nie zostały wykonane przez niego, a przedmiotową nieruchomość nabył z już istniejącymi przyłączami. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy R., na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: "K.p.a."), odmówi uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] r., znak: [...] W uzasadnieniu organ I instancji podał, że twierdzenia strony nie znalazły potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, jak również w dokumentach załączonych do wniosku przez stronę. L. B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie. Decyzją dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie oparte na przepisie art. 154 § 1 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie w zakresie oceny czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ustalenie istnienia tego rodzaju przesłanki musi zostać jednak poprzedzone stwierdzeniem, że na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Postępowanie to ma na celu zbadanie, czy zachodzą przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej określone w tym przepisie. Nie obejmuje natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną w tym ponowną oceną istniejących a nie znanych skarżącemu czy organowi nowych dowodów nie uwzględnionych w prowadzonym uprzednio postępowaniu. Dalej Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika to z treści samej decyzji z dnia [...] r. zezwalającej na umieszczenie urządzeń infrastruktury w pasie drogowym, wnioskodawca nabył prawo do umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym. Według organu odwoławczego, już choćby z samego tego faktu tryb art. 154 K.p.a. do przedmiotowej sprawy jest niedopuszczalny. Ponadto Kolegium wskazało, że tryby art. 154 i 155 K.p.a. nie mogą służyć do weryfikacji zgromadzonych już dowodów, czy poszukiwania nowych. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować ustalenia dowodowe w sprawie uprzednio wydanej decyzji z dnia 28 lipca 2014 r. winien zwrócić się z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 6, przy zachowaniu terminu jednego miesiąca od dnia kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro w trybie art. 154 K.p.a. Wójt Gminy R. nie mógłby zmienić swojej wcześniejszej decyzji, zaskarżoną decyzję organu I instancji, pomimo wadliwego uzasadnienia, jako odpowiadającą w istocie prawu, należało w całości utrzymać w mocy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 79 § 1 oraz 80 K.p.a. Nadto zarzucił naruszenie przepisów 154 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, że w przedmiotowym postępowaniu zwrócił się o zweryfikowanie ostatecznej decyzji w jego sprawie, nie wskazał trybu w jakim decyzja ma być sprawdzona albowiem nie ma wykształcenia prawniczego i na żadnym etapie nie był wzywany przez organ do uzupełnienia jakichkolwiek braków w swoim wniosku. Organ tak I jak i II instancji samodzielnie ustalił, iż weryfikacja ma nastąpić w trybie art. 154 K.p.a. - pomimo iż intencją skarżącego wyraźnie i od początku było uchylenie zbędnej i niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wskutek pisma skarżącego, wniesionego do Wójta Gminy R., z dnia 15 lutego 2018 r., w którym wnosił o uchylenie decyzji Nr [...], z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji potraktował ww. podanie, a organ odwoławczy zaakceptował takie stanowisko, jako wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej uregulowanego w przepisie art. 154 K.p.a. Tymczasem jego lektura nie wskazuje jednoznacznie aby taka była intencja skarżącego. Skarżący wprawdzie użył w treści słów: "...wnoszę o uchylenie w/w decyzji...". Zdaniem Sądu, jednak nie jest to wystarczające do przyjęcia, że skarżący żądał wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie określonym w przepisie art. 154 K.p.a. Należało wziąć tu również pod uwagę, iż decyzja, uchylenia której żąda skarżący, nie może być w trybie tego uregulowania uchylona. W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnieć, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a., przepis ten nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ponadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 K.p.a.). W świetle wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu, rozpatrując wniosek organy zobowiązane są dążyć do jego załatwienia w jak najkrótszym terminie oraz w trybie pozwalającym na jego pozytywne załatwienie. Biorąc powyższe pod uwagę oraz całokształt okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu wniesionej skargi, Sąd doszedł do przekonania, że rozpatrując odwołanie skarżącego Kolegium naruszyło zasady ogólne postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżący powinien był złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia, jaka była rzeczywista intencja skarżącego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy w istocie zamkną skarżącemu drogę do skutecznego żądania wznowienia postępowania, z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W działaniu Kolegium trudno doszukać się takich elementów, jak uwzględnienie słusznego interesu skarżącego czy pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Za zasadne Sąd uznał również wskazać organom treść art. 162 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W świetle zaś art. 162 § 3 K.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. w drodze decyzji. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ I instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (w obu opisanych w tym przepisie sytuacjach) jest bezprzedmiotowość decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (vide art. 105 § 1 K.p.a.). Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach o charakterze osobistym rozstrzyga organ, czy też w przypadku rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy mieli natomiast do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto o prawach lub obowiązkach dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej decyzją uprawnienia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2018 r. organy zobowiązane będą do jego oceny z uwzględnieniem sformułowanych powyżej poglądów prawnych również w zakresie stosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.