II SA/Rz 633/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej z potoku S. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadleśnictwo [...] kwotę 1000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 12 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") doręczył Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [....] (dalej: "Nadleśnictwo") informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] wskazującą na konieczność jej uiszczenia w ratach, czego podstawę stanowił art. art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.w.". Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 273 ust. 1 P.w. Nadleśnictwo złożyło reklamację kwestionującą zasadność i wysokość przedmiotowej opłaty. Podniosło, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na budowę zbiornika przeciwpowodziowego w ramach projektu dotyczącego przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich oraz zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie. Nadleśnictwo dodało, że budując i utrzymując ten zbiornik realizuje obowiązki ustawowe przypisane Wodom Polskim w ramach ochrony przeciwpożarowej (wynikające z art. 163 ust. 1 P.w.), a zatem naliczanie w takiej sytuacji opłaty narusza wszelkie zasady sprawiedliwości społecznej i współżycia społecznego. W ocenie Nadleśnictwa, zbiornik ten ma za zadanie przechwycić i gromadzić nadmiar wód opadowych, regulując stosunki wodne w przyległym terenie; służyć może również jako zbiornik przeciwpożarowy, jak też pełni funkcję przyrodniczą, bowiem spełnia postulat magazynowania wody w środowisku i tworzy powstawanie nowych siedlisk wodnych, pełniąc funkcję nawodnienia podsiąkowego. Tym samym, pozwala na zwolnienie Nadleśnictwa z opłaty w oparciu o art. 270 ust. 2 P.w. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor – działając na podstawie art. 273 ust. 6, ust. 10 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 464 zł za pobór wody powierzchniowej z potoku S. w km 1+480 dla potrzeb napełniania zbiornika przeciwpowodziowego w miejscowości O. Dyrektor wskazał, że reklamacja strony jest nieuzasadniona, bowiem woda powierzchniowa pobierana jest na potrzeby zbiornika przeciwpowodziowego, a zatem nie ma bezpośredniego związku z prowadzoną działalnością do celów leśnych. Z uwagi na to, że Nadleśnictwo może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanego przez Starostę [...], to zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Tym samym, zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która ustalona została na podstawie art. 271 ust. 1 P.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) w powiązaniu z pozwoleniem wodnoprawnym. Opłata ta stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax=97,20 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,027000 m3/s. Nadleśnictwo zakwestionowało powyższą decyzję w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania tzn. art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 1, § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia ustaleń odnośnie do tego, czy w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat za usługi wodne, 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788) polegające na zaniechaniu rozważenia możliwości zastosowania zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat za usługi wodne, b) art. 271 ust. 3 w zw. z art. 552 ust. 3 P.w. w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej ustalenia opłaty za usługi wodne, c) art. 16 pkt 40, pkt 45 P.w. polegające na zaniechaniu przeanalizowania sprawy pod kątem występowania poboru zwrotnego wody oraz pod kątem istnienia przerzutu wody. W ocenie strony skarżącej, prowadzenie gospodarki leśnej, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o lasach należy utożsamiać z celami leśnymi, o których mowa w art. 270 ust. 2 P.w., a w konsekwencji należy przyjąć, że pobór wód powierzchniowych z potoku S. korzysta ze zwolnienia wynikającego z art. 270 ust. 2 P.w., jako że następuje na cele leśne. Używanie bowiem zbiornika, którego dotyczy sprawa mieści się w pojęciu celów leśnych, wymienionych w art. 270 ust. 2 P.w. Realizacja tych celów związana jest przede wszystkim z funkcją przeciwpożarową, jaką może pełnić zbiornik. Ochrona lasu mieści się bowiem w pojęciu gospodarki leśnej zdefiniowanym w art. 6 ust. 1 ustawy o lasach. Ochrona ta obejmuje także ochronę przeciwpożarową, za przyjęciem czego przemawia treść art. 7a § 1 K.p.a. Ponadto, zdaniem Nadleśnictwa, uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać w sposób szczegółowy przyjętą metodykę ustalania wysokości opłat za usługi wodne ze wskazaniem właściwej podstawy prawnej. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, Dyrektor w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przy ustalaniu opłaty rocznej nie uwzględnił stosunku ilości wody powierzchniowej , która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, do SNQ. Nadleśnictwo podniosło, że wprawdzie art. 552 ust. 1 pkt 2 P.w. stanowi, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód, to jednak nie powinno to zwalniać organu z obowiązku wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy. W szczególności, literalna treść pozwolenia wodnoprawnego nie może przesądzać o tym, że faktycznie dochodzi do poboru wód w sytuacji, gdy w rzeczywistości może to być pobór zwrotny albo przerzut wody. Przemawia za tym także argument natury historycznej, bowiem stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie i przedmiotowy zbiornik eksploatowany jest tak samo jak pod rządami starych przepisów, które zwalniały Nadleśnictwo z ponoszenia opłat za pobór wód. Dyrektor wniósł o oddalenie skargi w całości. Podniósł, że w wydanym dla Nadleśnictwa pozwoleniu wodnoprawnym brak jest wskazania celu poboru jako leśny na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] opłatę stałą za 2018 r. związaną z poborem wody powierzchniowej. Wydana ona została jako końcowy element procedury opisanej w art. 273 P.w. Przepis ten przewiduje mianowicie, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne i któremu przekazano informację w przedmiocie ustalenia takiej opłaty uprawniony jest – w razie, gdy nie zgadza się z jej wysokością – do złożenia reklamacji (ust. 1). Właściwy organ Wód Polskich, gdy nie uzna reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6) i ten ostatni akt może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (ust. 8). Kontrola sądowa oparta jest o kryterium legalności, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Sąd bada zatem, czy wydając określone rozstrzygnięcie organy procedowały zgodnie z obowiązującymi je regułami, a także, czy rozstrzygnięcie to stanowi efekt prawidłowej wykładni mających w danym wypadku zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zauważenie określonych naruszeń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. I tak, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji następuje w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast jej uchylenie, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowana w niej decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania pozostających w tak istotnym związku z treścią tego aktu, iż musi to skutkować jego uchyleniem. Jednym z instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, przewidzianym w art. 267 pkt 1 P.w. są opłaty za usługi wodne. Sytuacje, w których się je pobiera określa art. 268 P.w., przy czym w niniejszej sprawie znaczenie ma pkt 1 tego artykułu, gdzie wskazuje się, że przedmiotowa opłata należy się za pobór wód powierzchniowych. W świetle art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie zaś z art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w., wysokość takiej opłaty ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W przypadku opłaty za pobór wód powierzchniowych, jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. (art. 271 ust. 3 P.w.). W tym miejscu należy jeszcze powołać brzmienie § 15 pkt 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r., wedle którego do dnia 31 grudnia 2012 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Nadleśnictwo w złożonej reklamacji zakwestionowało zasadność ustalenia opłaty stałej podnosząc, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na budowę zbiornika przeciwpowodziowego. Zbiornik ten pełni m. in. funkcję przyrodniczą, bowiem spełnia postulat magazynowania wody w środowisku, prowadzi do powstania nowych siedlisk wodnych, poprawy mikroklimatu i uzupełniania zasobów wód gruntowych. Pełni tym samym funkcję nawodnienia podsiąkowego, co kwalifikuje go do zwolnienia z opłaty stałej. W odniesieniu do powyższego Dyrektor podał w uzasadnieniu decyzji, że woda powierzchniowa pobierana jest na potrzeby zbiornika przeciwpowodziowego, a zatem nie istnieje bezpośredni związek z prowadzoną działalnością do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Tym samym, Dyrektor wykluczył przyjęcie, że w sprawie zachodzi ustawowe zwolnienie od ponoszenia opłaty stałej, o którym mowa w art. 270 ust. 2 P.w. Sąd podziela powyższe stanowisko organu. Treść decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie wskazuje bowiem, by pobór wód powierzchniowych miał nastąpić "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb". Przeznaczenia takiego trudno więc domniemywać, zwłaszcza, że zasadą jest jednak ponoszenie opłat za usługo wodne, a wyjątkiem zwolnienie od tego obowiązku. Skoro więc cel poboru wód powierzchniowych został jasno wyrażony w pozwoleniu i jest nim zbiornik przeciwpowodziowy, to prawidłowo Dyrektor przyjął, że nie można zastosować w sprawie art. 270 ust. 2 P.w. Ponadto, ustawodawca w powołanym przepisie (tj. art. 270 ust. 2 P.w.) wyraźnie powiązał cele rolnicze lub leśne z nawadnianiem gruntów i znajdujących się na nich upraw. Nie jest tym samym wystarczające nawadnianie samych tylko gruntów rolnych lub leśnych, gdy są one pozbawione określonych upraw. Nie sposób też samego retencjonowania wód powierzchniowych uznać za równoznaczne z nawadnianiem określonych upraw. Tego rodzaju pogląd zajął Sąd w niniejszym składzie w sprawie II SA/Rz 616/18. W skardze Nadleśnictwo podniosło natomiast kwestię nierozważenia przez organ ewentualnego występowania w sprawie poboru zwrotnego wody, co w razie pozytywnego stwierdzenia w tym zakresie musiałoby – zdaniem strony skarżącej - skutkować zwolnieniem jej od przedmiotowej opłaty. Sąd podziela powyższe zapatrywanie. Dyrektor nie rozważył, czy rzeczywiście w okolicznościach faktycznych sprawy można mówić o poborze zwrotnym, a powyższe zaniechanie mogło mieć niewątpliwie wpływ na wynik tej sprawy. Ustalenie bowiem, że strona skarżąca w ramach udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego realizuje pobór zwrotny, o którym mowa w art. 16 pkt 40 P.w. skutkuje, zdaniem Sądu, koniecznością przyjęcia, że nie ma ona obowiązku uiszczenia opłaty, której dotyczy sprawa. Pobór zwrotny, w myśl tego przepisu to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Prawodawca w ustawie P.w. nie przesądził wprost, czy w przypadku takiego poboru istnieje obowiązek ustalania opłaty. Sąd w składzie niniejszym zgadza się w tym zakresie z poglądem zaprezentowanym przez inny skład w sprawie sygn. akt II SA/Rz 590/18. Przyjęto tam mianowicie, że pobór zwrotny wód, poza przypadkami określonymi w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w., nie podlega opłacie za usługę wodną. Związane jest to z racjonalnością prawodawcy, który wyraźnie przewidział dwie formy korzystania z wód w ramach poboru zwrotnego, w stosunku do których ustala się opłatę, jednocześnie regulując autonomicznie obowiązek opłat za pobór zwrotny w oderwaniu od poboru wód in genere. Pierwsza to pobór zwrotny wód do celów elektrowni wodnych, natomiast druga to pobór zwrotny wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Tym samym, logiczne jest przyjęcie, że pozostałe formy poboru zwrotnego wody wolne są od opłat za usługi wodne i nie można ich traktować jako poboru "klasycznego", o którym mowa w art. 271 ust. 3 P.w. Ponadto, we wskazanym orzeczeniu zwrócono uwagę, że opłata stanowi ekwiwalent za jakąś czynność, w tym przypadku za "usługi wodne". Obciążanie opłatami za pobór zwrotny w takim samym stopniu jak za pobór klasyczny stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bowiem podmiot uprawniony do poboru bezzwrotnego ponosiłby opłatę w wysokości identycznej jak ten, który ją pobiera i zwraca w stanie niepogorszonym. Sąd zwrócił wreszcie uwagę na wymóg, by każde obciążenie nakładane na jednostkę na rzecz podmiotów publicznych miało wyraźną podstawę ustawową. W sytuacji zatem niejednoznaczności wyników wykładni, organ zawsze winien się kierować regułą in dubio pro libertate, czego wyrazem na gruncie K.p.a. (stosowanego z mocy art. 14 ust. 2 P.w.) jest art. 7a. Stanowi on w § 1, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Niewyjaśnienie przez Dyrektora powyższej kwestii tj. ewentualnego występowania poboru zwrotnego wody mogło niewątpliwie rzutować na wynik sprawy, a zatem obligowało Sąd do uchylenia decyzji z dnia 27 marca 2018 r. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie, czy pozwolenie wodnoprawne skierowane do Nadleśnictwa dotyczy poboru zwrotnego. Przesądzenie powyższej kwestii będzie kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy Nadleśnictwu winna zostać określona opłata stała za usługę wodną. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono od Dyrektora na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie 900 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r. poz. 265).