IV SA/Wa 1284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A. W. kwotę 896 (osiemset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1284/17 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzja z dnia [...] marca 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] , reprezentowanego przez S.J.- Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] , od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.637,00 zł na rzecz A.W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie L. , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0282 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha i nr [...] o pow. 0,0114 ha, przeznaczonej pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego rzeki W. w dolinie [...] w km 2+680-11+403 (11+024), gmina L., pow. O., obiekt [...] w km 5+830-9+480 na długości 3,650 km i obiekt [...] w km 9+480-11+024 na długości 1,544 km oraz odmawiającej powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie L. , oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0282 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha i nr [...] o pow. 0,0114 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla inwestycji polegającej na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki W. w dolinie [...] w km 2+680-11 +403 (11+024), gmina L. , pow. O., obiekt [...] w km 5+830-9+480 na długości 3,650 km i obiekt [...] w km 9+480-11+024 na długości 1,544 km. W dniu 24 czerwca 2013 r., t.j z dniem uostatecznienia się ww. decyzji przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.637,00 zł na rzecz A.W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marszałek Województwa [...] , reprezentowany przez S.J. - Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] , zarzucając ww. decyzji zawyżenie wysokości odszkodowania ustalonego za części składowe przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966 ze zm.). Następnie wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia należnego odszkodowania w drodze uzgodnienia, a dopiero, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Zgodnie z powyższym rokowania są obligatoryjnym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego. Użyte sformułowanie "uzgodnienie" wskazuje, że mamy do czynienia z czynnością cywilnoprawną rozstrzyganą pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami. Gdy rokowania te zakończą się zawarciem porozumienia w sprawie wysokości należnego odszkodowania, wówczas nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a obowiązek ustalenia odszkodowania zostanie zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej. W przypadku więc zarówno prowadzenia rokowań pomiędzy uprawnionymi stronami, jak i w przypadku gdy rokowania te zakończą się wynikiem pozytywnym czyli zawarciem stosownego porozumienia określającego wysokość należnego odszkodowania nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Dopiero bowiem w przypadku niezawarcia ww. porozumienia w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia uostatecznienia się decyzji w zakresie budowli przeciwpowodziowych organ administracji władny będzie wszcząć postępowanie administracyjne w ww. zakresie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2013 r, pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] , a A.W. doszło do zawarcia porozumienia w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przejętą na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 1.920,00 zł. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, organ administracji nie ma prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie, by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. W przypadku kiedy strona chce zanegować ustalenia zawartego porozumienia (które jest niczym innym jak umową), wówczas przysługuje jej wyłącznie tryb cywilny realizowany przed sądami powszechnymi. Jeżeli strony uzgodniły należne odszkodowanie w wyniku prowadzonych negocjacji, to nie ma możliwości aby organ administracji badał ani sposób ich prowadzenia ani ostateczny ich rezultat. Byłoby to niczym innym jak badaniem czynności cywilnoprawnej zawartej poza postępowaniem administracyjnym, do czego organ administracji władny nie jest. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 Kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości została już uprzednio uzgodniona przez strony niniejszego postępowania. A.W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 20 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych - poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy Wojewódzkim Zarządem Melioracji Urządzeń Wodnych w [...] reprezentującym Skarb Państwa a Panem A.W. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie odszkodowania za składniki roślinne (drzewa owocowe) usunięte w związku z prowadzeniem inwestycji "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki W. w dolinie [...] " 2. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedostateczne rozważenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co skutkowało błędnym przyjęciem, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, wcześniejszego ugodowego zakończenia tego postępowania, co stoi w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. 3. art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmującego procedurę prowadzenia do tej pory postępowania w zakresie wypłacania odszkodowań z tytułu przejętych przez Skarb Państwa własności nieruchomości na potrzeby inwestycji związanej z rozbudową wału przeciwpowodziowego, sposobu postępowania organów w tym zakresie, rozdzielania wypłat odszkodowań związanych z samą nieruchomością jak też z częściami składowymi tych nieruchomości, ustaleń jakie w tym zakresie były poczynione pomiędzy organami administracji publicznej a stronami postępowania. 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej posterowanie przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne przesłanki prawne. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przyjęta na potrzeby niniejszego postępowania procedura odszkodowawcza została w niniejszej sprawie zorganizowana w ten sposób, że pierwotnie organ realizujący inwestycję prowadził wycenę i dokonywał wypłat za nieruchomość (wartość działki bez nasadzeń i elementów składowych) z tytułu przeniesienia jej własności na rzecz Skarbu Państwa, a potem miała być prowadzona wycena części składowych tych nieruchomości (przedwczesny wyręb drzew). Jak wynika to wprost z akt postępowania k. 28 Wojewódzki Zarząd Melioracji opisując stan faktyczny działań w zakresie postępowań odszkodowawczych wskazuje, że osobom które zawarły ugody w zakresie wypłat odszkodowań za przedwczesny wyręb drzew owocowych oraz inne części składowe zostały wypłacone odszkodowania. Skarżący, który nie zgodził się z pierwotną wyceną części składowych nieruchomości opiewającą na kwotę 4 988 zł zmuszony został do prowadzenia dalszego postępowania w wyniku którego wywołano inna opinie biegłego gdzie wyceniono części składowe na kwotę 9 637 zł. Taka też wysokość odszkodowania znajduje się w decyzji organu pierwszej instancji. Nie można zgodzić się z argumentacją Ministra Infrastruktury i Budownictwa iż strony protokołem u uzgodnień z dnia [...] sierpnia 2013 ustaliły całkowitą kwotę odszkodowania obejmującą działki nabyte na rzecz Skarbu Państwa. Przedmiotowe uzgodnienia dotyczyły tylko wartości nabytej nieruchomości bez części składowych. Błędna interpretacja materiału dowodowego mającego jednoznaczny wydźwięk budzi poważna obawę co podstawowych zasad jakimi powinien się kierować organ administracji. Bez wątpienia takie działania z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie stoi w całkowitej opozycji do dyspozycji art. 8 k.p.a. i norm w niej zawartych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego. Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tej sprawie jest przedwczesne. W ocenie sądu nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ odwoławczy uniemożliwia ocenę czy w rzeczywistości zachodzi przesłanka obligująca organ administracyjny do umorzenia postępowania ze względu na to, że przepis prawa materialnego nie stanowi podstawy do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 966 j.t.). Stosownie do treści art. 19 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Według art. 20 ust. 1 tej ustawy z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Co istotne w art. 20 ust. 2 ustawy zawarta jest regulacja według której, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Ten ostatni przepis prawa materialnego stanowi podstawę do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania. Upoważnienie to ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy wysokość odszkodowania nie została już określona na podstawie uzgodnienia dokonanego pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem. Jeżeli do takiego uzgodnienia doszło, organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do wydania decyzji, której adresatem jest dotychczasowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości), określającej w sposób władczy uprawnienie tej osoby do ustalonej kwoty odszkodowania. W takim przypadku postepowanie nie może się toczyć, bowiem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...] i [...] została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, jak też że z dniem 24 czerwca 2013 r. w którym decyzja ta stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość przeszłą na własność Skarbu Państwa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie związane z oceną czy ustalone w drodze pisemnego porozumienia odszkodowanie pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości, które poprzedziło zainicjowane postępowanie administracyjne, wyczerpało tryb ustalenia odszkodowania, a tym samym wyłączyło dopuszczalność jego ustalania przez organ administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego skutkiem zawartego porozumienia było wyłączenie podstawy prawnej do działania organu w zakresie ustalenia odszkodowania, a także badania ostatecznego rezultatu zawartego porozumienia. W ocenie sądu jednak rolą organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy wskazanej ustawy, jest wyjaśnienie czy ustalone w drodze porozumienia odszkodowanie było odszkodowaniem kompletnym, a zatem czy strony uzgodniły całość należnego odszkodowania, czy też jedynie jego bezsporną część. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ może decydować o istnieniu lub braku podstawy do jego umocowania w zakresie ustalenia odszkodowania. Podejmowanie czynności w tym zakresie związane jest zatem z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a nie nieuprawnioną ingerencją organu w dokonaną przez strony czynność cywilnoprawną. Zdaniem sądu wskazane przepisy art. 20 ust. 1 i 2 ustawy nie wykluczają możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie. Zdaniem sądu ten polubowny tryb ustalenia odszkodowania ma służyć jedynie usprawnieniu procesu uzyskania przez osobę uprawnioną należnego jej odszkodowania i angażowaniu władztwa administracyjnego tylko w koniecznym zakresie. Negowanie możliwości zainicjowania postępowania administracyjnego w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że zainteresowane podmioty porozumiały się jedynie co do części odszkodowania, mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczania na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyjaśniał czy istnieje spór między inwestorem, a wnioskodawcą (dotychczasowym właścicielem) co do tego, że uzgodnienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie obejmowało części składowych, a więc drzew owocowych znajdujących się na gruncie. Z pisemnej odpowiedzi inwestora z dnia 21 września 2015 r. wynika, że miała miejsce taka sytuacja jak opisywana przez skarżącego, że tym osobom, które nie wyraziły zgody na zaproponowaną wysokość odszkodowania za części składowe nieruchomości i odmówiły podpisania ugody w tym zakresie, wypłacono należność za grunt. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej organ odebrał w tym zakresie jedynie oświadczenie byłego właściciela, który stwierdził, że odszkodowanie za przejęty grunt ustalił w porozumieniu z inwestorem, a kwota odszkodowania została mu wypłacona. Organ I instancji wszczął postepowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za części składowe nieruchomości, co potwierdzają zawarte w aktach sprawy zawiadomienia kierowane do stron tego postępowania. Organ odwoławczy mimo, że uzupełnił materiał dowodowy o kserokopię protokołu z uzgodnień podpisanego przez inwestora i byłego właściciela w dniu 13 sierpnia 2013 r. nie dokonał w sprawie żadnych innych ustaleń za wyjątkiem stwierdzenia faktu zawarcia porozumienia. Nie ustalił więc w sprawie stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim powinien zadbać, by w materiale dowodowym sprawy znalazł się oryginał lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia tego porozumienia. W ocenie sądu powinien także, by móc ocenić czy zawarte porozumienie obejmowało całość odszkodowania czy tylko jego bezsporną część dołączyć do materiału dowodowego i poddać analizie w konfrontacji z twierdzeniami inwestora i strony skarżącej, także sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat, który stanowił podstawę do ustalenia uzgodnionej przez strony kwoty odszkodowania. Analiza tego właśnie dokumentu powinna być pomocna przy ustaleniu czy wynikająca z porozumienia kwota odszkodowania za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości obejmowała całość należnego odszkodowania czy też jedynie jego część. W sytuacji, gdyby wszechstronna analiza materiału dowodowego prowadziła do wniosku o zasadności twierdzeń strony skarżącej, w ocenie sądu organ odwoławczy powinien dokonać oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału w zakresie prawidłowości ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Z uwagi na powyższe za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77§1 kpa w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W ramach niezbędnych kosztów postępowania uwzględniono koszty sądowe (wpis 200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki opłaty minimalnej (480 zł) oraz jego wydatki (17 zł opłaty skarbowej i 199 zł koszt dojazdu). W ocenie sądu nieskomplikowany charakter sprawy i związany z tym niewielki nakład pracy pełnomocnika nie uzasadniał podwyższenia minimalnej stawki jego wynagrodzenia.