I SA/Wa 1748/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Sygn. akt I SA/Wa 1748/16 POSTANOWIENIE Dnia 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. wniosku uczestników postępowania I. D., T. B. i M. B. o uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: odmówić uchylenia postanowienia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Powiatu S. od części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nie podpadania działek nr [...] położonych we wsi [...] gm. [...] pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 wrześniu 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. I. D., T. B. i M. B. wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy, położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawcy podnieśli, że są spadkobiercami R. i S. małżonków B., którzy w Iwh [...] gminy kat. [...] byli ujawnieni jako właściciele majątku. Wskazali, że zespół pałacowo-parkowy majątku [...] składał się z działek nr [...] i został przejęty z naruszeniem prawa albowiem był nieprzydatny do produkcji i na cele reformy rolnej a także nie pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą majątku. Zaspokajał tylko potrzeby mieszkaniowe i rekreacyjne ziemiaństwa. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] uwzględnił wniosek w części. Stwierdził, że działki nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), nr [...] (licząca [...] ha), położone we wsi [...], gm. [...] stanowiły zespół pałacowo-parkowy i nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Natomiast działki nr [...] podlegały reformie rolnej. Powiat S. złożył odwołanie od części decyzji Wojewody [...], orzekającej niepodpadanie nieruchomości pod reformę rolną tj. w zakresie dotyczącym działek nr [...] oraz nr [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w tej części i stwierdzenie podpadania obu tych działek pod reformę rolną, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zaskarżonej przez Powiat [...] części. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego była ocena czy działki nr [...] wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego majątku [...] podpadały pod reformę rolną. Minister zgodził się z Wojewodą [...], że ww. działki wchodziły w kompleks zespołu pałacowo-parkowego nieruchomości ziemskiej [...], który nie był przydatny rolniczo i nie był też w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. W konsekwencji, prawidłowo organ pierwszej instancji wyłączył je spod przejęcia na cele reformy rolnej. Organ odwoławczy wskazał, że reforma rolna objęła nieruchomości ziemskie (przydatne do produkcji rolnej) i grunty pozbawione cech rolnych, ale konieczne do korzystania z części rolnej (będące z nią w związku funkcjonalnym). Chodzi o grunty niezbędne lub ułatwiające produkcję rolną, których istnienie było wzajemnie uwarunkowane prowadzeniem takiej produkcji, np. rządcówki, kolonie robotników rolnych. Natomiast dwory i parki zasadniczo nie podlegały przejęciu na reformę rolną, bo zwykle nie miały cech rolnych, chyba że wyjątkowo były w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku (np. lokowały centrum zarządu majątkiem). Skoro więc nacjonalizacji na reformę rolną podlegały tylko grunty rolne, to art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego nie obejmuje części pozarolnej majątku. Ponadto Minister nie zgodził się z odwołującym, że majątek [...] "stanowił jednolitą całość", i "nie wolno wyjąć spod przejęcia części majątku, która nie była użytkowane rolniczo". Zdaniem Ministra działki nr [...] były bez wątpienia nieprzydatne rolniczo. Wynika to m.in. ze stylizacji pałacu i przeznaczenia pomieszczeń, które nie nadawały się do prowadzenia produkcji rolnej. Taras, ciąg kolumn korynckich, ryzality, pilastry, łuki w oknach i nawet w piwnicach świadczą o reprezentacyjnych cechach pałacu. Eksponują splendor i pozycję właścicieli, a wykluczają gospodarcze funkcje pałacu. Także wyposażenie pałacu przekonuje, że nie była tam prowadzona produkcja rolna, ani biuro (kantor) do zarządzania, czy administrowania majątkiem. Spis mebli w majątku [...] obejmował bowiem m.in.: 16 krzeseł, patefon, 2 stoły, 4 szafki nocne, zegar, fortepian, kredens, 2 biurka, umywalkę i 2 wanny. Urządzenie parku potwierdza ozdobny i wypoczynkowy charakter zespołu, pozbawiony cech rolnych. Gazon, aleja lipowa wiodąca od bramy przed pałac, układ kwiatowy, szpalery kasztanowe, polany, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem były typowo reprezentacyjne. Urozmaicony starodrzew, tj. świerki, graby, brzozy, topole, kasztany, dęby i sosny amerykańskie eksponował rekreacyjny charakter i walory estetyczne parku, a wykluczał funkcje rolne. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że pałac w [...] reprezentował typ budowli klasycystycznej z 1 poł. XIX w., z reliktami wcześniejszego dworu zapewne z 2 poł. XVII w. Wkomponowany w park o dużych walorach kompozycyjnych i dendrologicznych. Dlatego Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] Wydział Kultury i Sztuki, decyzją z [...] grudnia 1980 r. wpisał pałac, wozownię, stajnię i park do rejestru zabytków. Objęcie obiektów ochroną konserwatora zabytków świadczy o ich funkcji pozakomercyjnej i nieprzydatności na cele reformy rolnej. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] trafnie uznał, że działki pozarolne nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku [...]. Zespół pałacowo-parkowy nie był bowiem niezbędny do funkcjonowania części rolnej majątku, a produkcja rolna nie uzasadniała urządzenia zespołu pałacowo-parkowego na wnioskowanych działkach. Przede wszystkim, właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Wynika to z "oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego", z 1 września 1944 r. Układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają zaś, aby osoby zarządzające majątkiem [...] urzędowały w parku lub którymkolwiek budynku położonym na wnioskowanych działkach. Tak też zeznały B. P. i A. S. Skoro zaś centrum zarządzania majątkiem znajdowało się poza zespołem pałacowo-parkowym, to wnioskowane działki nie przyczyniały się do prowadzenia majątku i nie pozostawały w związku funkcjonalnym z jego częścią rolną. Rozdzielność funkcji mieszkalno-reprezentacyjnych części pałacowo-parkowej i funkcji gospodarczych części rolnej była też uwidoczniona poprzez oddzielenie obu części majątku przeszkodami naturalnymi i wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne). Fizyczne wydzielenie zespołu parkowego referuje decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Część pałacowa była wkomponowana w park, zamknięta potokiem [...], rzeczką [...], drogą i szpalerem drzew. Wbrew tezom odwołania, wydzielenie fizyczne zespołu parkowego (oddzielenie przeszkodami naturalnymi) zerwało jego związek funkcjonalny z częścią rolną majątku. Wnioskowany obszar obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowił też osobne parcele, ujęte w Iwh [...] gminy katastralnej [...], tj. był wyodrębniony geodezyjnie, prawnie. Wynika to z adnotacji geodety M. N. na mapach z 9 października 2008 r. To właśnie osobne parcele budowlane nr [...] i parcele gruntowe nr [...] zostały przejęte od R. i S. małżonków B. Tymczasem dla zerwania związku funkcjonalnego wystarcza wyodrębnienie geodezyjne (ewidencyjne) zespołu pałacowo-parkowego. Z kolei objęcie całego majątku [...] jedną księgą gruntową nie przesądza o podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej. Istotna jest bowiem tożsamość właściciela i przeznaczenie rolne poszczególnych gruntów, a nie liczba ksiąg wieczystych, założonych dla nieruchomości. Kryterium funkcjonalno-podmiotowe jest obiektywne. Natomiast wspólność księgi wieczystej nie oznacza podpadania całej nieruchomości na reformę rolną, podobnie jak wielość ksiąg wieczystych nie kreuje kilku nieruchomości i nie wyłącza ich spod przejęcia. Dlatego bezskuteczny jest zarzut odwołania, że cały majątek [...] był objęty jedną księgą gruntową. W ocenie Ministra, chybiona jest też teza odwołania, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku organizacyjnym z produkcyjną częścią majątku [...], gdyż "stanowił centrum zarządzania całą ogromną posiadłością", "właściciel nie wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego", lecz "miał głos decydujący". Z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa rolnego z 1 września 1944 r. i odwołania wynika, że właściciele zatrudniali rządcę i buchaltera, którzy mieszkali poza częścią parkową (poza wnioskowanymi działkami). Właściciele powierzyli więc prowadzenie majątku [...] wysoko wykwalifikowanym administratorom. Ziemianie zwyczajowo nie trudzili się bieżącym zarządem dobrami, a zwłaszcza S. B., który miał wykształcenie techniczne i zajmował się wynalazczością. Zespół pałacowo-parkowy nie był więc w związku organizacyjnym z częścią produkcyjną majątku [...], skoro części rolnej nie nadzorowali właściciele, tylko rządca, który mieszkał poza pałacem. Natomiast sama bliskość części rolnej (powiązanie terytorialne) nie uzasadnia związku funkcjonalnego wnioskowanych działek z częścią rolną majątku [...]. Już choćby z przyczyn komunikacyjnych i historycznych, siedziby ziemian przeważnie były nieodległe od ich gospodarstw rolnych, stanowiących zwykle ich dobra rodowe. Błędna jest zaś teza odwołania, że "integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze, park etc." Przeciwnie, ziemianin mógł mieć kilka nieruchomości, siedzibę miał zwykle w swym majątku rodowym, a inne folwarki (pozbawione zespołu pałacowo-parkowego) miały właśnie charakter ściśle produkcyjny i w całości podpadały na cele reformy rolnej. Zespół pałacowo-parkowy nie był więc koniecznym, ani integralnym elementem nieruchomości ziemskiej, lecz raczej jej obciążeniem ekonomicznym, nieprzydatnym do produkcji rolnej, dlatego zasadniczo podlegał wyłączeniu spod reformy rolnej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że bezskuteczne są także zarzuty, zawarte w uzupełnieniu odwołania, stwierdzające, iż stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem procedury, albowiem Powiat S. nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, a Wojewoda [...] pominął istotne dokumenty i zeznania świadków. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie skierował osobnego pisma o wszczęciu postępowania, jednak 6 listopada 2013 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Aż do wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. Powiat S. nie wnosił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów lub zeznań świadków. Tymczasem organ pierwszej instancji szukał świadków, bezskutecznie zwracając się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w [...] i do Burmistrza S. Skoro więc odwołujący się wiedział o sprawie i nie wskazał konkretnych środków dowodowych, których przeprowadzenia byłby pozbawiony, to nie można uznać, w ocenie Ministra, że został pozbawiony udziału w sprawie. Ponadto Minister podniósł, że w trybie z § 5 rozporządzenia rolnego bada się tylko stan na 13 września 1944 r., stąd nieistotne jest późniejsze użycie pałacu na ośrodki zdrowia (szpital, sanatorium przeciwgruźlicze). Kryterium przydatności rolnej na 13 września 1944 r. jest niezależne od wszelkich późniejszych zdarzeń, nie ma znaczenia, czy po 1944 r. realizowano tam cel rolny, czy pozarolny. Chodzi tylko o to, czy grunt potencjalnie nadawał się na cele rolne niezależnie, czy istotnie zostały tam osiągnięte cele reformy rolnej lub ważne cele publiczne. Dlatego to, że obecnie na wnioskowanych działkach funkcjonuje dom dziecka nie jest okolicznością rozstrzygającą w tej sprawie. Ocena, czy wnioskowane działki podpadały pod dekret rolny dotyczy bowiem ich przydatności rolnej na dzień 13 września 1944 r., a nie stanu obecnego. Wyłączenie nieruchomości spod przejęcia na reformę rolną odnosi się do stanu historycznego i zasadności jej przejęcia przez Skarb Państwa, więc nie musi mieć bezpośredniego przełożenia na fizyczny zwrot budynku dawnego pałacu przez Powiat S. i Dom Dziecka w [...]. Także znaczne nakłady na remont i adaptację pałacu na dom dziecka nie wpływają na wynik tej sprawy. Skoro więc działki nr [...] i nr [...], nie nadawały się na cele rolne, gdyż w dniu 13 września 1944 r. znajdował się tam zespół pałacowo-parkowy majątku [...], który pełnił wyłącznie funkcje mieszkalno-reprezentacyjne, to Wojewoda [...] zasadnie wyłączył obie wnioskowane działki spod przejęcia na reformę rolną, dlatego zaskarżoną część decyzji należało utrzymać w mocy. Na poparcie swojego stanowiska Minister przytoczył liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wniósł Powiat S., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że zespół pałacowo-parkowy zlokalizowany na nieruchomościach położonych we wsi [...] oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego "[...] " tj. gruntami rolnymi i leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ww. dekretu oraz był fizycznie i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku, b) art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez brak uwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które nastąpiły w przedmiotowej sprawie w wyniku przejścia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] położonych we wsi [...] gm. [...], stanowiącej cześć dawnego majątku ziemskiego "[...] ", objętego lwh [...] gm kat. [...] na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu S. oraz brak uwzględnienia znacznego upływu czasu od nabycia prawa przez Powiat S., który od ponad półwiecza wykorzystuje przedmiotowe nieruchomości na cel publiczny tj. Dom Dziecka w [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie odwołania i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny we wsi [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego "[...] " tj. gruntami rolnymi leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu tego dekretu oraz był fizycznie i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku, oraz zaniechanie wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i tendencyjny, jak również brak skorzystania z wiadomości specjalnych biegłego, co stanowi naruszenie obowiązku dokonywania ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, a) art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego do powielenia argumentacji organu pierwszej instancji, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bez dokonania wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i bez przeprowadzenia ewentualnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność granic i powierzchni oraz funkcji zespołu pałacowo-parkowego i jego związku z całym majątkiem oraz bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ponad półwiecznego wykorzystywania tego zespołu przez Powiat S. jako nabywcę prawa własności na cele publiczne tj. Dom Dziecka w [...], co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. zgodnie z którą dwuinstancyjność postępowania sprowadza się do dwukrotnego zbadania całości sprawy, niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi Powiat S. dodatkowo podniósł, że sprawa obecnego wykorzystania reprywatyzowanych nieruchomości na cel publiczny jest w coraz większej ilości przypadków kwestią kluczową dla organów orzekających o ich zwrocie (zob. tzw. "mała ustawa reprywatyzacyjna"). Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że upływ znacznego okresu czasu od przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa oraz fakt, że przejęcie to stało się podstawą nabycia prawa przez Powiat S. powinno wykluczać dopuszczalność wydania decyzji w powyższym kształcie. Podobnie, aczkolwiek w odniesieniu do art. 156 § 2 k.p.a. orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestników I. D., T. B. i M. B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zaskarżonej części, tj. w zakresie stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położona we wsi [...] gm. [...] wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowi obecnie własność Powiatu S., na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. i znajduje się w trwałym zarządzie Domu Dziecka w [...]. Dom jest prowadzony jako jednostka organizacyjna Powiatu (pismo Starosty S. z dnia 15 stycznia 2014 r.). Dla nieruchomości tej prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta Nr [...]. Przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej nieruchomość wchodziła w skład dawnego majątku [...], stanowiącego własność S. i R. B., przejętego na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) wspomnianego dekretu. Wnioskodawcy niniejszego postępowania są spadkobiercami ww. Bezspornym jest, że przejęciu podlegał majątek obejmujący [...] ha, w tym grunty orne, lasy, łąki, pastwiska, ogród warzywny, park, drogi i nieużytki, podwórza oraz zabudowę budowlaną (protokół przejęcia z 11 października 1944 r. oraz oświadczenie o stanie majątkowym z 1 września 1944 r.). Ponadto z oświadczenia o stanie majątkowym gospodarstwa wynika, że właściciele pałacu zatrudniali zarządcę i buchaltera. Jak zeznali świadkowie B. P. oraz A. S. na potrzeby przedmiotowego postępowania powyższym majątkiem, przed przejęciem przez Skarb Państwa, kierował zarządca, który mieszkał i urzędował poza terenem pałacu i parku (koło tzw. kółka rolniczego przy skrzyżowaniu dróg w kierunku [...] i [...]). Świadkowie wskazali także, że w obrębie zespołu pałacowo-parkowego znajdował się pałac, powozownia i stróżówka, zaś zespół był oddzielony w sposób naturalny od pozostałej części gospodarczej majątku. Właściciele majątku oprócz gospodarstwa czerpali także dochody z tartaku i wynalazków S. B., który był inżynierem-konstruktorem. Z akt sprawy wynika także, że decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w [...], w skład którego wchodzi: pałac, dawna wozownia tzw. [...], dawne stajnie (obecnie budynek gospodarczy i garaże) oraz park. Działka nr [...] jest zabudowana, zaś działka nr [...] oprócz zabudowań stanowi teren zadrzewiony oraz orny. Opierając się m.in. na powyższych dokumentach organy administracji wskazały, że układ obiektów i przeznaczenie pomieszczeń w pałacu wykluczają aby zarządzanie majątkiem [...] odbywało się z pałacu. Podniesiono także, że wyposażenie pałacu (o czym świadczy spis mebli) nie wskazuje aby znajdował się w nim kantor czy biuro. Wyposażenie potwierdza raczej jego cel reprezentacyjny. Jednocześnie urządzenie parku (aleja lipowa, szpalery kasztanowe, sadzawka z wyspą, potok z mostkiem, urozmaicony starodrzew) przesądza, iż teren parkowy miał walory estetyczne, reprezentacyjne a nie spełniał funkcji rolnych. Również objęcie zespołu ochroną konserwatorską świadczy o braku przydatności na cele rolne. W związku z tymi ustaleniami niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej, dla wyjaśnienia, jak Sąd w obecnym składzie odczytuje normę prawną zawartą w powołanym art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, co jest konieczne dla późniejszej oceny, czy stan faktyczny w tej sprawie wypełnił znamiona tej normy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej: rozporządzenie wykonawcze. Powołany przepis rozporządzenia w dalszym ciągu może stanowić podstawę do orzekania przez właściwe organy o tym, czy nieruchomość lub jej część, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (zob. uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011, I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela. Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym. W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodzić należy się z oceną organów, że na terenie spornej nieruchomości o obecnym numerze [...] w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej znajdował się zespół parkowo-dworski, który nie nadawał się do wykorzystania w produkcji rolniczej, a tym samym nie pozostawał w oczywistym związku funkcjonalnym z częścią rolną majątku. Pałac spełniał funkcje obiektu rezydencjalnego właścicieli. Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podzielił zarzutu skargi, że zespół ten razem z pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego "[...] " tj. gruntami rolnymi i leśnymi stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ww. dekretu oraz był fizycznie i funkcjonalnie związany z częścią gospodarczą majątku. Nie zyskał także uznania Sądu zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez brak uwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które w ocenie skarżącego nastąpiły w przedmiotowej sprawie w wyniku przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu S. oraz brak uwzględnienia znacznego upływu czasu od nabycia prawa przez Powiat S., który od ponad półwiecza wykorzystuje przedmiotowe nieruchomości na cel publiczny tj. Dom Dziecka w [...]. W tym miejscu wskazać należy, że jak trafnie zauważył skarżący w uzasadnieniu skargi, organy administracji nie orzekały o nieważności decyzji administracyjnej a prowadziły postępowanie w trybie zwykłym w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej. Ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych kontrolowanym orzeczeniem co potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". W sprawie niniejszej organ nie badał żadnego aktu a wobec tego nie miał prawa stosować art. 156 156 § 2 k.p.a., czego oczekuje strona skarżąca. Na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej części nie ma także wpływu przywoływana przez skarżącego okoliczność dotycząca upływu znacznego czasu od nabycia prawa własności przez Powiat S. spornej nieruchomości. Jednocześnie w tej sprawie nie można w tej sprawie stosować odpowiednio wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrok ten nie może mieć "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jest to wyrok wydany w sprawie dotyczącej postępowania nieważnościowego a nie zwykłego. Ponadto jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie TK w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Innymi słowy, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może uczynić za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Co istotne też dla przedmiotowej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Bez wątpienia nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, prowadzonej w przedmiocie reformy rolnej. Tym samym również zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W konsekwencji, podejmując decyzję z dnia [...] września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył prawa, co czyni wniesioną przez Powiat S. skargę niezasadną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Powiatu S. od części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym nie podpadania działek nr [...] oraz nr [...] położonych we wsi [...] gm. [...] pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 wrześniu 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. Powiat S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 6 października 2016 r. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Jednocześnie w piśmie z dnia 6 października 2016 r. Powiat S. skierował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględniając wniosek Powiatu S. wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w zakresie stwierdzającym, że działki nr [...] oraz nr [...] położone w [...], nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącego był zasady i podlegał uwzględnieniu. Na obu działkach działa Dom Dziecka w [...], którego funkcjonowanie nie powinno być zakłócone do czasu uprawomocnienia się decyzji rewindykacyjnych. Zachodzi więc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie zbycia przez beneficjentów zaskarżonych decyzji rewindykacyjnych osobie trzeciej odzyskanego prawa własności do działek nr [...], na których działa Dom Dziecka. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestników postępowania I. D., T. B. i M. B. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (§ 1). W razie wniesienia skargi na decyzję organ, który wydał decyzję, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, jej wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 2 pkt 1). Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (§ 4). Zastosowanie przepisu art. 61 § 4 p.p.s.a., a więc zmiana lub uchylenie przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, będzie miało miejsce tylko w razie zmiany okoliczności sprawy. Warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą bowiem zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych. W takim przypadku strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni jej wniosek zasadnym. W niniejszej sprawie pełnomocnik uczestników nie powołał żadnych nowych okoliczności faktycznych czy prawnych, które uzasadniałyby uchylenie postanowienia organu o wstrzymaniu wykonania decyzji. Jednocześnie w ocenie Sądu nie nastąpiła w niniejszej sprawie zmiana okoliczności uzasadniająca uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Przypomnieć należy, że przyczyną wstrzymania wykonania przez organ decyzji było niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie zbycia przez beneficjentów zaskarżonych decyzji rewindykacyjnych osobie trzeciej odzyskanego prawa własności do działek nr [...], na których działa Dom Dziecka w [...]. Okoliczności te się nie zmieniły. Powyższe pozwala stwierdzić, że nie nastąpiła zmiana okoliczności w porównaniu z okolicznościami istniejącymi w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W związku z powyższym należało odmówić uchylenia postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.