I OSK 1105/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kartuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 43/18 w sprawie ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę K. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019r. sygn. akt III SAB/Gd 43/18 w ten sposób, że wierszu ósmym od dołu zamiast "Karuskiego", wpisać "Kartuskiego", 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od I. M. na rzecz Starosty Kartuskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 43/18, po rozpoznaniu skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Kartuskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, w pkt 1. stwierdził, że Starosta Kartuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. M. ur. 2 lipca 2005 r., syn A. K.-M. i I. M., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w Kartuzach z dnia [...] czerwca 2014r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] został umieszczony od dnia 6 czerwca 2014 r. w placówce typu interwencyjnego – Pogotowiu Opiekuńczym "[...]" w O. Od dnia 1 kwietnia 2016 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w Kartuzach z dnia [...] lutego 2016 r. wydanego w sprawie sygn. akt [...] został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w K. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach (w skrócie – "PCPR w Kartuzach") zawiadomiło I. M. i A. K.-M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej opłaty za pobyt syna w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Jednocześnie zgodnie z art. 10 k.p.a. wezwano strony do czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Pismami z tej samej daty, tj. z dnia 17 listopada 2017 r. PCPR w Kartuzach zwróciło się do właściwych Centrów Pracy Socjalnej nr [...] i nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w Gdańsku o zebranie dokumentacji dotyczącej sytuacji materialno-bytowej stron (rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej) wraz ze stosowną dokumentacją, potwierdzającą tą sytuację. W oświadczeniu z dnia 30 listopada 2017 r., I. M. stanowczo odmówił uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż uznał, że PCPR w Kartuzach jest niewłaściwe miejscowo do rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Natomiast A. K.-M. nie podjęła zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nie można było nawiązać z nią kontaktu, zaś pisemne wezwanie o ustalenie terminu spotkania zostało bez odpowiedzi. Pismami z dnia 12 i 15 stycznia 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach zwróciło się ponownie o zgłoszenie się stron do w/w Centrum, celem złożenia oświadczeń i przedstawienia dokumentacji potwierdzającej ich sytuację materialno – bytowo – zdrowotną, w tym zaświadczeń o dochodach. Jednocześnie poinformowano strony, że w przypadku niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie tutejszy organ wystąpi do właściwych urzędów i zakładów pracy o wydanie stosownych zaświadczeń o dochodach. Kolejnymi pismami PCPR w Kartuzach z dnia 8 lutego 2018 r. wystąpiło do właściwych Urzędów Skarbowych w Gdańsku o udostępnienie wysokości uzyskanego dochodu stron w miesiącu listopadzie 2017 r. W odpowiedzi, w dniu 23 lutego 2018 r. wpłynęły informacje od Naczelnika [...] i [...] Urzędu Skarbowego w Gdańsku, że na dzień udzielenia odpowiedzi, strony nie złożyły zeznania podatkowego za 2017 r., zaś termin ustawowy upływa w dniu 30 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 13 marca 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 16 kwietnia 2018 r.). W dniu 3 kwietnia 2018 r. strony złożyły za pośrednictwem PCPR w Kartuzach wniosek z dnia 3 kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o umorzenie przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego opłaty za pobyt syna w placówce, gdyż z uwagi na rażące naruszenie prawa nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiej decyzji (upoważnienie dla Dyrektor PCPR w Kartuzach nie obejmowało kierowania dzieci do placówek). Wskazano, że wobec nieprawidłowości w skierowaniu małoletniego syna do placówki, brak jest przesłanki do ustalenia takiej opłaty. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez PCPR w Kartuzach przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Pismami z dnia 11 kwietnia 2018 r. PCPR w Kartuzach wystąpiło ponownie do właściwych Urzędów Skarbowych w Gdańsku, tj. [...] i [...] o udostępnienie wysokości uzyskanego dochodu stron w 2017 r., a pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. wystąpiono do ZUS-u o wysokość dochodu stron za 2017 r., z wyodrębnieniem dochodu za listopad 2017 r. Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 31 maja 2018 r.). W dniu 25 kwietnia 2018 r. wpłynęła do PCPR w Kartuzach odpowiedź ZUS-u, że nie jest organem podatkowym do udzielania informacji o dochodach osoby ubezpieczonej. W dniu 27 kwietnia 2018 r. i w dniu 4 maja 2018 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach wpłynęły informacje od Naczelnika [...] i [...] Urzędu Skarbowego w Gdańsku, że dochód A. K. M. ze stosunku pracy w 2017 r. wyniósł 33.925,11 zł, zaś I. M. wyniósł 87.902,99 zł. Pismami z dnia 8 maja 2018 r. PCPR w Kartuzach zwróciło się do pracodawcy I. M. o udzielenie informacji o wysokości pobranego wynagrodzenia w listopadzie 2017 r. oraz do [...] i [...] Urzędu Skarbowego w Gdańsku o informację o dochodzie stron uzyskiwanym z prowadzonej działalności gospodarczej za 2017 r. I. M. w maju 2018 r. składał ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, w tym datowane na dzień 31 maja 2018 r. oraz na dzień 7 lipca 2018 r. W dniu 30 maja 2018 r. i w dniu 31 maja 2018 r. ponaglenie skierował do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach. Pismem z dnia 29 maja 2018 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach powiadomiło strony o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia [...] czerwca 2018 r.). Następnie w dniu 5 czerwca 2018 r. do PCPR w Kartuzach wpłynęło od pracodawcy pismo z dnia 30 maja 2018 r. z informacją o wysokości dochodu I. M., z którego wynika, że w listopadzie 2017 r. wynagrodzenie wyniosło 4.681,48 zł oraz w dniu 11 czerwca 2018 r. z Urzędu Skarbowego, że dochód A. K.-M. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w 2017 r. wyniósł 133.689,85 zł. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w Gdańsku, w piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. poinformował, że I. M. nie figuruje w ewidencji jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt [...] w sprawie z ponaglenia z dnia 9 lipca 2018r. odmówiło stwierdzenia, że organ rozpatrujący sprawę pozostaje w bezczynności lub że prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie z wniosku I. M. oraz A. K.-M. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o umorzenie w całości postępowania przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach. I. M. w dniu 4 czerwca 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Kartuskiego postępowania w sprawie opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Pismami procesowymi z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz z dnia 10 lipca 2018 r. skarżący uzupełnił treść wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę i na jej uzupełnienia, Starosta Kartuski wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Odnosząc się do żądania, przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jednocześnie wskazując, że w dniu [...] czerwca 2018 r. Starosta Kartuski wydał decyzję nr [...], ustalającą odpłatność skarżącego i A. K.-M. za pobyt syna w placówce. Podkreślono, że trwające od listopada 2017 r. do dnia wydania przedmiotowej decyzji postępowanie administracyjne wynikało z braku współpracy stron postępowania, w tym skarżącego, polegające na odmowie udziału w postępowaniu, nie przedstawianiu przez niego dokumentów, z których wynikałaby jego sytuacja dochodowa. W ocenie organu takie zachowanie, spowodowało konieczność podejmowania przez organ szeregu działań, których celem było zebranie stosownych dokumentów od różnych organów i instytucji. Zaznaczono, że dopiero w dniu 11 czerwca 2018 r. uzyskanie ostatniego dokumentu, pozwoliło na podjęcie decyzji ustalającej odpłatność. Decyzja została wydana w terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. Od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. strony wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2019 r., w pkt 1. stwierdził, że Starosta Kartuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2017 r., natomiast decyzja Starosty Kartuskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt K. M. w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapadła w dniu [...] czerwca 2018 r. Wobec tego Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności organu administracji ustał w związku z wydaniem w/w decyzji. Jednak nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż nie podejmował na tyle skutecznych czynności, które powinny powodować wydanie decyzji w terminie przewidzianym w ustawie. W ocenie Sądu – mając na uwadze czas postępowania – brak tej efektywności, nie możne wynikać tylko z biernej postawy skarżącego. Niektóre z czynności mogły być, zdaniem Sądu, wykonywane przez organ w znacznie krótszym odstępie czasu, również nie wszystkie podejmowane czynności były skuteczne. Sąd podkreślił przy tym, że nie była to sprawa szczególnie skomplikowana, choć niewątpliwie jej rozpoznanie wymagało podjęcia przez organ szeregu czynności. Tym samym Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy. Jednak ponieważ w dacie orzekania przez Sąd została już wydana w/w decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., Sąd uznał, że zobowiązanie organu – zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do wydania aktu stało się niemożliwie i żądanie skargi w tej części nie mogło zostać uwzględnione. W ocenie Sądu, mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy dotyczący ustalenia odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a z drugiej strony postawę skarżącego, który odmówił jakiejkolwiek współdziałania z organem, nie można uznać, że organ dopuścił rażącego naruszenia prawa. Zachowanie się skarżącego przerzuciło bowiem cały ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ i tym samym generowało konieczność zwracania się o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając nawet czasokres prowadzenia postępowania nie można – w ocenie Sądu – uznać, że organ prowadząc postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd nie uznał także za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że w pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach do ukarania dyscyplinarnego pracownika, zostało również oddalone albowiem sąd administracyjny może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Starosta Kartuski, zaskarżając wyrok w pkt 1 tj. w części stwierdzającej, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, jak również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych; w przypadku nie podzielenia argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego wyroku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, w wyniku którego Sąd uznał, iż organ prowadził postępowanie przewlekle, w sytuacji gdy organ nie z własnej winy nie mógł załatwić sprawy w terminie krótszym; - art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, podczas gdy organ nie uchybił terminom załatwienia sprawy i nie prowadził postępowania przewlekle, a niezałatwienie sprawy w terminie wynikało wyłącznie z przyczyn niezależnych od organu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że strona, która zaskarżyła działanie organu, od samego początku postępowania była bierna (odmówiła udziału w postępowaniu), co spowodowało dla organu konieczność podejmowania dodatkowych czynności, mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym, z powodów niezależnych od organu, przedłużenie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zachowanie strony spowodowało konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego, niezbędnego do wydania merytorycznej decyzji. Podkreślono, że do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, organ musi posiadać informacje na temat dochodu z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Zatem, przy braku współpracy rodziców zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt dziecka, organ musiał podjąć czynności zmierzające do ustalenia tego dochodu, poprzez wystosowanie zapytań do odpowiednich instytucji. Organ podał, że z uwagi na to, iż jedna ze stron prowadziła działalność gospodarczą, uzyskanie żądanych informacji z właściwych urzędów skarbowych było możliwe dopiero po złożeniu przez strony zeznania rocznego za rok 2017. Potwierdza to informacja z Urzędów Skarbowych w Gdańsku – pisma z lutego, kwietnia i maja, w której urząd wskazał, że dopiero złożenie zeznania rocznego pozwoli na udzielenie żądanych informacji. Ostatecznie odpowiedź z Urzędu Skarbowego w Gdańsku z danymi dotyczącymi dochodu, wpłynęła w połowie czerwca 2018 r., co pozwoliło ustalić miesięczny średni dochód osiągnięty w miesiącu listopadzie 2017 r. Podkreślono, że działania organu uznane przez sąd za nieefektywne takimi nie były, gdyż organ nie z własnej winy nie mógł załatwić sprawy w terminie krótszym. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że strona, jako podatnik miał prawo do złożenia zeznania podatkowego za rok 2017, do dnia 30 kwietnia 2018 r. Uzyskanie zatem w połowie czerwca wszelkich niezbędnych informacji z właściwych urzędów skarbowych, umożliwiło dopiero wówczas organowi, wydanie merytorycznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka stron w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kluczową jest kwestia, czy okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, że Starosta Kartuski pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził sprawę w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Wobec tak postawionego pytania należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Natomiast z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem przede wszystkim wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji czego ta pozostaje niezałatwiona, mimo formalnego nieuchybienia terminowi podstawowemu zakończenia postępowania wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a., względnie dodatkowemu terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 36 k.p.a. Należy jednak zaznaczyć, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania – w konkretnym przypadku – może uwolnić organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, nie określił jednak katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 36 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny uzasadnione. Posiłkując się bowiem regulacją art. 35 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. Przy czym w każdym przypadku, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest równoznaczne z bezczynnością organu. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania każdorazowo musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Również nie każde przekroczenie przez organ wskazanych uprzednio terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne staje się poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron, co należy szczególnie podkreślić mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy. Tym samym, samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. Choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organów wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności, jaką jest zachowanie, bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, to nie jest tak, że przy ocenie bezczynności sąd administracyjny nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań w jakich procedował organ administracji. Ustalając zatem charakter zaistniałego naruszenia prawa należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Działanie "bez zbędnej zwłoki", o którym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. należy więc rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego powstrzymywania się od załatwienia sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być zatem efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Bezczynność organu w wydaniu decyzji administracyjnej oznacza niewydanie decyzji bez uzasadnionego powodu. Nawet zatem przekroczenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy nie oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Należy podkreślić, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie właściwych organów oraz samych stron. Należy podkreślić, że – jak wynika z akt niniejszej sprawy – rodzice dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo wychowawczej – za który to pobyt Starosta Kartuski miał ustalić opłatę – podczas toczącego się postępowania administracyjnego, wykazali się całkowitą biernością. Na samym bowiem początku postępowania ojciec – który następnie złożył skargę na bezczynność – oświadczył kategorycznie, że odmawia współpracy z organem i uczestniczenia w postępowaniu, zaś z matką nie było jakiegokolwiek kontaktu. W oświadczeniu z dnia 30 listopada 2017 r. I. M. oświadczył bowiem na piśmie, że odmawia uczestniczenia w postępowaniu przed Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Kartuzach, gdyż – w jego ocenie – nie jest on organem właściwym miejscowo do prowadzenia niniejszego postępowania. Ojciec dziecka przez cały czas toczącego się postępowania pozostał całkowicie bierny, matka także nie odpowiadała na jakąkolwiek kierowaną do niej przez organ korespondencję. Takie zachowanie rodziców dziecka spowodowało, że organ musiał sam ustalić dochód stron z listopada 2017 r. Jak bowiem stanowi art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.), za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...). Wobec tego, organ, aby zebrać niezbędne dane musiał podjąć czynności zmierzające do ustalenia dochodu stron, poprzez wystosowywanie zapytań do odpowiednich urzędów i instytucji. Jak wynika z lektury akt niniejszej sprawy, organ prowadził korespondencję z Urzędami Skarbowymi, z ZUS-em, z Centrum Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku, z Centrum Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku. Organ I instancji starał się także nawiązać kontakt z rodzicami dziecka – I. M. i A. K.-M., jednakże bezskutecznie. Zawiadamiał strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów i materiałów, wskazywał na konieczność czynnego w niej udziału, jak również informował o kolejnych terminach przewidywanych do załatwienia sprawy. Wypełnił zatem wszystkie ciążące na nim obowiązki. Mając zatem na uwadze lekturę akt niniejszej sprawy oraz jej okoliczności faktyczne należy stwierdzić, że podejmowane przez organ czynności nie miały czynności pozornych, mających na celu przedłużenie postępowania. Niezasadnie więc Sąd I instancji uznał, że działania organu były nieefektywne. Nie z własnej winy organ nie mógł bowiem załatwić sprawy w krótszym terminie. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że strona, jako podatnik, miała bowiem prawo złożyć oświadczenie majątkowe za 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Zasadnie zatem organ podał, że dopiero uzyskanie w połowie czerwca 2018 r. wszelkich niezbędnych informacji z urzędów skarbowych umożliwiło mu wydanie merytorycznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka stron w pieczy zastępczej. Decyzja taka została wydana w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc niezwłocznie po uzyskaniu przez organ niezbędnych danych. Wobec powyższego uznać należy, że – przy całkowitej niechęci i braku współpracy stron postępowania – organ bez zbędnej zwłoki we własnym zakresie podejmował czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, których to ustaleń – z przyczyn od siebie niezależnych – nie mógł poczynić szybciej. Natomiast, po ustaleniu dochodu stron za listopad 2017 r., niezwłocznie wydał decyzję w sprawie. Nie może więc być mowy o bezczynności lub przewlekłym postępowaniu organu. Tym samym należy uznać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Dlatego też należy przyjąć, że skarga kasacyjna jest zasadna, a Sąd I instancji niewłaściwie ocenił wystąpienie przesłanki przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 156 §1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 138).