II SA/Kr 865/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 500,00 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r. znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o. o., dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Ł. gmina W.. Od decyzji odwołanie złożyła B. S. podnosząc, że w sprawie nie powinna zostać wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celi publicznego, a inwestycja powinna zostać wykonana w oparciu o zgłoszenie przewidziane w Prawie budowlanym. Odwołująca uważa, że skoro gazociąg ma dostarczać gaz do jednego tylko budynku to nie może być mowy o celu publicznym. Zarzuca, że decyzja nie precyzuje miejsca lokalizacji inwestycji. Podniesiono, iż decyzja może naruszać prawo własności nieruchomości strony odwołującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2018r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przez inwestycję celu publicznego rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., póz. 2147 (art. 2 pkt 5 ustawy). Jak stanowi art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. póz. 121) celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;. Z uwagi zatem na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego, możliwe jest ustalenie dla tej inwestycji lokalizacji w trybie określonym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew zarzutom odwołania inwestycja realizować będzie cel publiczny bowiem w części stanowić będzie sieć (długość ok. 150 m) oraz w części przyłącze do budynku jednorodzinnego (długość ok. 4 m). W zdecydowanej zatem części inwestycja ma charakter sieciowy. Gazociąg w części, w której stanowić będzie sieć, ma zostać wybudowany z rur o średnicy 63 i 50 mm, a jedynie w części obejmującej przyłącze z rur o średnicy 25 mm. Nie można zatem wykluczyć podłączenia do tak wykonanej sieci również innych podmiotów. Okoliczność, że obecnie sieć powodować będzie możliwość podłączenia (za pomocą przyłącza) dla jednego budynku mieszkalnego nie wyklucza tego, że jest to inwestycja celu publicznego. Przepisy nie wykluczają i takiego rozwiązania, że inwestycja celu publicznego służyć będzie jednemu podmiotowi jeżeli z uwagi na przebieg ma charakter lokalny. Inwestycja o takich parametrach ma na celu umożliwienie podłączenia w przyszłości innych podmiotów.. Brak jest przepisów prawa, które sprzeciwiałyby się wydaniu pozytywnej decyzji. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 ustawy, który przewiduje, że poza rodzajem inwestycji (pkt 1) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać: - warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,' e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywiera skutków w zakresie praw rzeczowych, a w szczególności w zakresie prawa własności, które przysługuje poszczególnym właścicielom nieruchomości. Decyzja ta jest jednym z elementów formalnoprawnego procesu zmierzającego do jej realizacji. Zgoda stron oraz uprawnienie leżące po stronie wnioskodawcy (inwestora) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na obecnym etapie postępowania, nie są wymagane. Dopiero po uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji, na kolejnym etapie postępowania tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, konieczne będzie legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wówczas Odwołująca może sprzeciwiać się realizacji inwestycji, żądać odszkodowań, ustanowienia odpowiednich służebności, czy też pokrycia innych kosztów związanych z udostępnieniem nieruchomości będącej Jej własnością w związku z realizacją w przypadku przymusowego zajęcia nieruchomości, Projekt budowalny zawierający szczegółowe rozwiązania techniczne związane z budową gazociągu sporządzony będzie na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego taki projekt nie jest wymagany. Aktualnie, zarzuty, które zawarte są w odwołaniu są przedwczesne. Jak wyżej wskazano, dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest bowiem wymagana zgoda osoby wnoszącej odwołanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B. S. podnosząc, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 §1 ust. 2 kpa. Organ nie rozpatrzył głównego zarzutu: oczywistej bezprawności decyzji z powodu ujęcia w niej inwestycji stricte prywatnej, czyli przyłącza do domu mieszkalnego. Nadto inwestycja celu publicznego musi ten cel realizować już w chwili wydawania takiej decyzji, a nie przyszłości nieograniczonej czasowo (hipotetycznej), ponieważ regulacje określające jej definicje nie mogą jako wyjątek od zasady być wykładane rozszerzająco. Nadto wskazano na ingerencję w nieruchomość skarżącej w wyniku realizacji inwestycji (przebieg gazociągu przez jej nieruchomość). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2018r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 19 kwietnia 2018 r. znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o. o., dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Ł. gmina W.. W kwestii okoliczności przywołanych w decyzji organu na uzasadnienie, że przedmiotowe zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym lub metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności. Sąd przychyla się do stanowiska doktryny w tej materii, iż: "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (Ewa Bończak – Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Jak natomiast wynika z akt sprawy, a konkretnie map do celów projektowych, przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku położonego na działce o nr [...], która znajduje się na uboczu miejscowości, oraz ewentualnie w przyszłości, jeszcze do dwóch, maksymalnie trzech działek (po częściowej rozbudowie sieci). W takiej sytuacji nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie choćby lokalne. Dlatego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego naruszało art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także prowadziło do naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i ustanawiania stosownych służebności. Kończąc należy ponadto wskazać, że wbrew poglądowi organu, same parametry techniczne planowanej inwestycji, nie mają znaczenia dla oceny, czy jest to inwestycja celu publicznego. Jak już wcześniej wspomniano, cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu choćby lokalnym, oraz czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zasądzając zgodnie z wnioskiem skarżącej zgłoszonym w piśmie z dnia 18.10.2018 roku zwrot uiszczonego wpisu od skargi.