II SA/Wr 576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołań: P. S., K. S., H. M., J. K., T. K., D. K. i J. K. od decyzji Starosty Powiatu W. z [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującą stację bazową telefonii komórkowej P. nr [...], przewidzianą do realizacji na działce nr [...] w miejscowości D., gmina K. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji miała być budowa na części działki nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], składającej się z wieży stalowej typu MONBOT/H-51 wysokości całkowitej 52,3 m n.p.t. (wieża wraz z odgromem), wyposażonej w: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych, anteny sektorowe pracujące w częstotliwościach 900MHz, 800MHz, 1800MHz, 2100MHz, 2600MHz, zespół anten parabolicznych oraz elementy torów antenowych. Ponadto w zakres zamierzenia wchodziła budowa instalacji zasilającej stację. Taka inwestycja – w ocenie organu odwoławczego – nie spełnia warunku zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 4954, ze zm.) – dalej jako "plan miejscowy". Nie można jej uznać za zgodną z przypisanym działce nr [...] przeznaczeniem mieszkaniowo – usługowym (symbol [...]), dopuszczającym jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę usługową lub zabudowę jednorodzinną (§16 ust. 1 planu miejscowego). Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że plan miejscowy dla inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej, wydzielił tereny oznaczone symbolem [...] i [...] (zob. § 33 ust. 1 w zw. z § 4 pkt. 8 i 12 planu miejscowego). Nie można zatem uznać, że planowana inwestycja zgodna jest z mieszkaniowo-usługową funkcją terenu objętego projektem zagospodarowania. Organ odwoławczy dodał, że dopuszczalność inwestycji wyklucza również to, że w ramach funkcji [...] możliwa jest realizacja zabudowy jednorodzinnej. Na terenach zaś przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej możliwa jest tylko w przypadku konstrukcji wsporczej o wysokości nie większej niż 5 m, co wynika z art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 V 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2062, ze zm.) – dalej jako "ustawa". Skargę na powyższą decyzję wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 46 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącej nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania ustawowe, w tym warunek zgodności z planem miejscowym. Skarżąca podkreśliła przede wszystkim, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy przewiduje obowiązek dokonywania wykładni planów miejscowych w sposób przychylny dla inwestycji z zakresu łączności publicznej, do których niewątpliwie zalicza się inwestycja objęta konkretnym projektem budowlanym. Przepis ten nakazuje w szczególności uznać, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Organ odwoławczy nie zastosował tego przepisu, a nadto pominął, że w świetle § 11 pkt 1 planu miejscowego inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej mogą być realizowane na "całym" obszarze objętym obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy zbagatelizował również fakt, że szczegółowe postanowienia planu miejscowego dla terenu o funkcji [...] zawierają katalog usług zakazanych na tym terenie. Należą do nich usługi związane z: obsługą i naprawami mechanicznymi, blacharskimi, lakierniczymi lub wulkanizacyjnymi pojazdów mechanicznych, demontażem pojazdów, recyklingiem, usług pogrzebowych oraz spopielarni ciał, punktów skupu i składowania surowców wtórnych oraz zakładów stolarskich (przeróbka drewna i produkcja wyrobów z drewna) i kamieniarskich (§ 16 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego). Skarżąca zwróciła uwagę, że w katalogu usług zakazanych nie ma usług związanych z łącznością publiczną. W skardze zawarto również obszerną argumentację prawną zmierzającą do wykazania, że inwestycja objęta projektem budowlanym nie należy do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji organu rozstrzygające znaczenie ma kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym. Tylko bowiem z tego powodu organ odwoławczy zdecydował się uchylić pozytywną dla skarżącej decyzję pierwszej instancji i w konsekwencji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego jest przesłanką konieczną do udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.). W przypadku zatem stwierdzenia, że projekt budowlany sprzeczny jest z ustaleniami planu miejscowego organ wydaje decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że teren inwestycji przeznaczony został w planie miejscowym na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol [...]). Ustalenia szczegółowe dla tego rodzaju funkcji, określone w § 16 ust. 1 i 2 planu miejscowego, nie przewidują możliwości realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, że obowiązujący plan miejscowy przewiduje m.in. tereny dedykowane specjalnie budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej (oznaczone symbolem [...] oraz [...]), co wynika z rysunku planu i z § 33 w zw. z § 4 pkt 8 części tekstowej planu miejscowego. W takich uwarunkowaniach nie było podstaw do uznania, że funkcja [...] umożliwia realizację przedmiotowej inwestycji. Nie można podzielić zarzutu skargi wskazującego na naruszenie decyzją art. 46 ust. 2 ustawy. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy stanowi, że jeśli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Rację ma strona skarżąca, że powołany przepis wprowadza regułę interpretacyjną, zgodnie z którą ustalenia planów miejscowych należy interpretować w sposób przychylny dla inwestycji z zakresu łączności publicznej. Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 46 ust. 2 in princ. ustawy, tego rodzaju reguła znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy "lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym". Zakresem hipotezy powołanego przepisu objęte są zatem te plany miejscowe, które nie przewidują wprost możliwości realizacji takich inwestycji. Tylko takie plany podlegają rygorom proinwestycyjnej wykładni określonym w art. 46 ust. 2 ustawy. Tymczasem plan miejscowy obowiązujący na planowanej pod inwestycję nieruchomości przewiduje osobne tereny o funkcji infrastruktury technicznej (w tym telekomunikacyjnej) oznaczone symbolem [...]. Bezpodstawne jest więc powoływanie się na regułę interpretacyjną z art. 46 ust. 2 ustawy dla wykazania, że planowana inwestycja zgodna jest z mieszkaniowo-usługową funkcją terenu. Nietrafne jest też powoływanie się na określony w planie katalog usług zakazanych w ramach funkcji [...] (zob. § 16 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego). To bowiem, że w planie miejscowym wskazano katalog usług zakazanych na obszarze [...] nie oznacza, że a contrario można na nim lokalizować wszelkie inne usługi, w tym usługi zupełnie niekorelujące z przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym i klasyfikowane w tym samym planie miejscowym do odrębnej funkcji, tj. funkcji [...]. Skoro w planie miejscowym wskazano wyraźnie tereny, w obrębie których należy lokalizować inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej, to uczyniono to właśnie dlatego, by ich nie lokalizowano w innych miejscach, w tym na obszarze terenów mieszkaniowo – usługowych. Faktem jest, na co słusznie wskazuje skarżąca, że w świetle postanowień § 11 pkt 1 planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem. Postanowienia tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od kontekstu, jaki tworzą pozostałe uregulowania planu miejscowego. Gdyby uznać, za skargą, że z § 11 pkt 1 planu miejscowego wynika możliwość realizowania infrastruktury technicznej w każdej postaci i na "całym" obszarze objętym planem, wówczas bezprzedmiotowe okazałoby się wprowadzanie w tym samym planie terenów o funkcji infrastruktury technicznej oznaczonych symbolem [...], symbolem [...] (obiekty elektroenergetyki) czy symbolem [...] (obiekty kanalizacji). Wykładnia systemowa sugeruje jednoznacznie, że przedmiotem regulacji z § 11 planu miejscowego jest infrastruktura towarzysząca funkcjom podstawowym i uzupełniającym przewidzianym w planie, niezbędna do realizacji tych funkcji. Potwierdzają to zresztą unormowania z § 11 pkt. 5 - 11 planu miejscowego ograniczające ustalenia szczegółowe do infrastruktury: elektrycznej, wodociągowej, sanitarnej (ściekowej i deszczowej), gazowej, cieplnej oraz do kwestii usuwania odpadów, a zatem do infrastruktury towarzyszącej obiektom budowlanym i umożliwiającej korzystanie z nich. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby uznać, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, to dopuszczalności planowanej inwestycji na terenie o funkcji [...] nie dałoby się pogodzić z możliwością realizacji na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zob. § 16 ust. 1 pkt 1 lit.c planu miejscowego). W myśl bowiem art. 46 ust. 2 in fine ustawy, przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile jest to "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu". Infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu – w myśl definicji legalnej z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy – oznacza zaś kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. W niniejszej sprawie istotne jest, że ustawodawca wprowadził limit wysokościowy konstrukcji wsporczej do 5 m. Powyżej tej wysokości infrastruktura nie będzie już mieścić się w ustawowej definicji "infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu" niezależnie od stopnia oddziaływania na środowisko. Analizowany projekt budowlany dotyczy anten umieszczonych na wieży o wysokości 52,3 m n.p.t., tak więc nie spełnia on warunków dopuszczalności określonych w art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powyższych stwierdzeń nie podważa okoliczność, że teren [...] to teren o funkcji mieszanej. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego winien prowadzić także ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 VI 2016 r. II SA/Gd 176/16 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 V 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 76/17 - publ. CBOSA). Pogląd ten należy podzielić, gdyż przeciwne stanowisko niweczyłoby ochronny charakter przepisu z art. 46 ust. 2 in fine ustawy. Nie ma uzasadnienia dla różnicowania ochrony w zależności od tego czy zabudowa jednorodzinna występuje na terenie o funkcji wyłącznie jednorodzinnej czy też o funkcji mieszanej. Bezprzedmiotowa w sprawie jest zaś argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że planowana inwestycja nie należy do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, bowiem organ odwoławczy nie opierał decyzji odmownej na argumentach odwołujących się do problematyki regulowanej w powołanym rozporządzeniu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.).