II SA/Kr 312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. i Z. M. od decyzji Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją nr [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: ROIK [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: Pb) ustawy Prawo budowlane nałożył na M. i Z. M. obowiązek: 1. Przebudowy doraźnego zabezpieczenia budynku wykonanego w formie dachu wielopłaszczyznowego o wysokości stanowiącej przeszkodę dla funkcjonowania przewodów kominowych wentylacyjnych i spalinowych w budynkach sąsiednich przy ul. [...] i ul. [...] w K. na formę stropodachu nieprzełazowego usytuowanego na konstrukcji istniejącego stropu nad drugą kondygnacją, a poniżej dopuszczalnego poziomu 8,0m ścian zewnętrznych oraz o spadkach kierujących wody opadowe do trzech rur spustowych (jednej na elewacji frontowej i dwóch na elewacji tylnej) 2. Rozebrania koryta odwadniającego od strony budynku przy ul. [...] i ul. [...]. 3. Wykonania prawidłowego wyprowadzenia wszystkich przewodów kominowych wentylacyjnych i spalinowych znajdujących się w ścianach szczytowych budynku przy ul. [...] od strony budynku przy ul. [...] i [...] oraz wewnątrz budynku na wysokość zgodną z warunkami technicznymi, oraz z ich prawidłowym zakończeniem (wyloty boczne obustronne lub górne z nasadami) zgodnie z ww. warunkami i polską normą. 4. Przebudowy ścian zewnętrznych w zakresie istniejącego poddasza poprzez rozebranie ich do poziomu 8,0 m od poziomu chodnika oraz zabudowanie pozostałych po rozbiórce fragmentów otworów okiennych 5. Wykonania instalacji odwodnienia stropodachu kierunkującej spływ wód opadowych poprzez trzy rury spustowe (dwie od strony ogrodu) na teren działki inwestora. 6. Wykonania wyłazu na dach 7. Wykonania obróbek blacharskich dachu. M. i Z. M. złożyli odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa, art. 51 ust. l pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu w zakresie weryfikacji prawidłowości nałożenia przez PINB w K. -Powiat Grodzki na M. i Z. M. - współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] w K. i inwestorów budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na ww. działce przy ul. [...] w K. - obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, PINB dopuścił się uchybień w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które muszą skutkować uchyleniem orzeczenia organu I instancji. Organ II instancji, poparł stanowisko organu I instancji, że dokumenty złożone przez M. i Z. M. są niekompletne i nie dają pełnej wiedzy na temat istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. a tym bardziej nie wskazują w sposób konkretny jakie roboty należy wykonać aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem i które wyeliminowałyby stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zatem obowiązek nałożony postanowieniem PINB nr [...] z dnia 9 lutego 2017 r. znak: ROIK [...], został co prawda wykonany jednak nie mógł stanowić podstawy do wydania skarżonej decyzji. Zatem skoro sam wskazał organ I instancji, iż dokumenty złożone przez P.P. M. są niekompletne i nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji to przedwczesne było stanowisko nakazujące wykonanie takich a nie innych robót. O ile organ I instancji w treści skarżonej decyzji wskazał, iż co prawda w ekspertyzie technicznej widnieje zalecenie o niezwłocznym nadbudowaniu kominów w budynkach przy ul. [...] i Ł. w K., celem usunięcia stanu zagrożenia ludzi i mienia to jednak z uwagi na brak zgody właścicieli ww. nieruchomości na wykonanie takich robót budowlanych koniecznym jest wykonanie m.in. robót rozbiórkowych części poddasza przedmiotowego budynku przy ul. [...] w K., dzięki którym przedmiotowy budynek uzyska wysokość nie większą niż 8 m oraz będzie posiadał stropodach nieprzełazowy czyli dach płaski. Zatem PINB uznał, że wykonanie tych robót wyeliminuje stan zagrożenia a nadto budynek po ich wykonaniu będzie zgodny z przepisami urbanistycznymi. Jednak ekspertyza techniczna i inwentaryzacja architektoniczno-budowlana dostarczona przez M. i Z. M. stanowią jedynie materiał dowodowy, który podlega ocenie organu nadzoru budowlanego zgodnie z art. 80 Kpa. Tymczasem w żaden sposób nie zostały przez PINB poprzedzone żadnymi analizami i obliczeniami. W ocenie MWINB, PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu winien rozważyć konieczność uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej m.in. o doprecyzowanie zaleceń, które wskażą jakie roboty budowlane i czynności należy wykonać, by doprowadzić przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Nadto uzupełnienia wymaga również inwentaryzacja architektoniczno-budowlana. MWINB zauważył, że M. i Z. M. byli świadomi, że przedłożone przez nich opracowania nie zawierają wszystkich wynikających z postanowienia PINB nr [...] z dnia 9 lutego 2017 r. znak: ROIK [...] zaleceń (vide: protokół przyjęcia stron z dnia 3 kwietnia 2017 r., k-68 akta PINB znak: ROIK [...] oraz protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania z dnia 28 listopada 2017 r., k-35 akta WINB), gdyż trzydziestodniowy termin na złożenie dokumentów był zbyt krótki. PINB w oparciu o uzupełnione opracowania techniczno-budowlane, istniejące przepisy prawa i w oparciu o własną fachową wiedzę, winien rozważyć kwestię czy jest możliwość nadbudowania komina w budynku przy ul. [...] w K. (na powyższe roboty niezbędna będzie zgoda właściciela ww. nieruchomości) bez zmiany wysokości komina w budynku przy ul. [...] a tym samym pozostawienie bez zmian wysokości przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] z jednoczesnym przebudowaniem dachu tak by spełniał wymogi miejscowego planu zagospodarowania tj. maksymalna wysokość budynku o dachach dwuspadowych lub wielospadowych (o jednakowym nachyleniu połaci głównych od 30°- 45°) - 12 m. Dodatkowy materiał dowodowy przedłożony przez M. i Z. M. na etapie postępowania odwoławczego tj. Opinia techniczna sporządzona przez inż. A. M. w styczniu 2018 r. oraz rysunek przedstawiający wpływ komina na kształt dachu wykonany przez mgr inż. M. J. a podpisany przez inż. A. M. zwiera informację, iż w ocenie osoby sporządzającej opinie techniczną: Wymagania normy [...] dotyczące wyższej przeszkody, jaką może być połać dachowa o nachyleniu powyżej 12 stopni do poziomu, nie ma uzasadnienia. Pokazany na zał. 1 warunek wysokości komina ma uzasadnienie tylko w przypadku najbliższego sąsiedztwa pionowej ściany (...) Koncepcja przebudowy układu przestrzennego połaci dachu w strefie istniejącego komina dymowego sąsiada pozwala na doprowadzenie zakończenia sporu formalnego. Zatem przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien wszechstronnie i rzetelnie najpierw zgromadzić, następnie zaś ocenić wszelki dostępny materiał dowodowy, przy czym jego ocena musi się mieścić w granicach oceny swobodnej, a na takiej podstawie poczynić wnikliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, dając im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności niezbędnym, jest ustalenie jakie czynności lub roboty budowlane należy nakazać aby został usunięty stan niezgodności z prawem. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. i Z. M. wnosząc o zbadania czy norma kominowa [...] jest zgodna z Konstytucją RP. W uzasadnieniu podkreślono, iż wskazana norma może dotyczyć nawet 25 % kamienic w K., a zatem organy nadzoru nie działając w tych sprawach naruszają tę normę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W niniejszej sprawie skarżony organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, że ze względu na stwierdzone uchybienia w postaci niekompletności przedłożonych przez skarżących dokumentów w postaci: ekspertyzy technicznej stanu technicznego oraz rozwiązań koniecznych do zakończenia prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. i doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem - sporządzonej w marcu 2017 r. przez inż. A. M., inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. z marca 2017r., sporządzonej przez inż. A. M. i mgr inż. arch. M. J.. Zachodzi bowiem konieczność uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej m.in. o doprecyzowanie zaleceń, które wskażą jakie roboty budowlane i czynności należy wykonać, by doprowadzić przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem. Nadto uzupełnienia w tym zakresie wymaga również inwentaryzacja architektoniczno-budowlana, co wskazywali sami M. i Z. M. podając, iż trzydziestodniowy termin na złożenie dokumentów był zbyt krótki. Przedłożona ekspertyza jest zbyt ogólnikowa i nie odnosi się do obowiązujących przepisów urbanistycznych. Nadto jest wariantowa, co do rozwiązań koniecznych do zakończenia inwestycji. Przedstawiono trzy warianty (rodzaje) natomiast nie wskazano jednoznacznie rozwiązania, jakie winno być przyjęte. Przedłożona inwentaryzacja składa się z kserokopii rysunków sporządzonych przez inż. M. z jego odręcznymi dopiskami i wymiarowaniem wykonanym częściowo długopisem, częściowo ołówkiem oraz z kserokopii rysunków sporządzonych przez mgr inż. arch. M. J. ograniczających się do zakresu kondygnacji poddasza i więźby dachowej. Opracowanie nie zawiera części opisowej i nie inwentaryzuje robót instalacyjnych. Ponadto w przedłożonej ekspertyzie technicznej, brak jest dokumentu potwierdzającego posiadanie przez A. M. - autora przedmiotowego opracowania, stosownych uprawnień. Natomiast inwentaryzacja nie zawiera dokumentów potwierdzających posiadanie przez A. M. i M. J. stosownych uprawnień i wpisów do właściwej izby zawodowej. Istotne jest jednak przede wszystkim, iż w/w dokumenty nie wskazują w sposób konkretny jakie roboty należy wykonać aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem i które wyeliminowałyby stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe wymagania zostały prawidłowo nałożone postanowieniem PINB nr [...] z dnia 9 lutego 2017 r. znak: ROIK [...] Zatem obowiązek nałożony tym postanowieniem nie został prawidłowo wykonany i tym samym nie mógł stanowić podstawy do wydania merytorycznej decyzji. Ekspertyza techniczna to inaczej ocena stanu technicznego budynku poparta badaniami i wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Obok elementów oceny, ekspertyza zawiera propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości. Inwentaryzacja budowlana zaś to inaczej projekt techniczny, przedstawiający rzeczywisty stan budynku. Inwentaryzację wykonuje się w formie podpisanych i oprawionych rysunków technicznych. Powinna ona zawierać: opis techniczny z uwzględnieniem lokalizacji, rodzaju i charakteru budynku, liczby kondygnacji, jego wysokości i powierzchni, opis materiałów budowlanych, z jakich wykonane zostały poszczególne elementy budynku, rzut działki, zwymiarowane rzuty wszystkich kondygnacji, przekroje przez wszystkie kondygnacje z zaznaczonymi wysokościami charakterystycznych punktów. O ile organ dysponując wiedzą uzyskaną z akt dotychczas prowadzonych postępowań może dokonać własnej oceny zgromadzonych dowodów, lecz winno to nastąpić w oparciu o rzetelne opracowania techniczne, w tym analizy i opracowania oparte o konkretne i wiarygodne obliczenia. Jednocześnie wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy poprzedzonej zgromadzeniem brakujących dowodów, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia i dokonanie oceny prawnej w sprawie. Natomiast podnoszone w skardze okoliczności odnoszące się do niezgodności określonych przepisów z Konstytucją RP nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ nie odnosi się ona do tych przepisów i jej treść oparta jest na art. 138 § 2 kpa z powodu naruszenia przepisów postępowania co do zgromadzenia właściwych dowodów, koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia. Nadto ocena kwestii zgodności z Konstytucją RP określonych norm kominowych nie należy do kompetencji organów i sądu administracyjnego, które związane są treścią obowiązujących przepisów i ich ewentualne generalne wzruszenie czy zmiana należy do innych właściwych organów czy to ustawodawczych czy sądu konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.