II OSK 2348/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 351/18 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie powołania komisji w sprawie orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 351/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie powołania komisji w sprawie orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą z 10 listopada 2017 r. nr ..., Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej ("Prezydium NRL"), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z 22 września 2017 r. nr ..., w sprawie powołania komisji ds. orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza dentysty stażysty K. B. – utrzymało w mocy tę uchwałę. Sąd argumentował, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r. poz. 464 ze zm.), jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym tego lekarza. Z treści przywołanego przepisu wynika, że jedyną przesłankę dla powołania komisji, mającej w przyszłości wydać opinię o przygotowaniu zawodowym lekarza, stanowi "podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza". Oznacza to, że w razie powzięcia takiego podejrzenia aktualizuje się ww. obowiązek tego organu, który nie jest związany z wymogiem konsultacji czy zawiadomienia zainteresowanego lekarza o zamiarze powołania komisji w celu wydania opinii o jego przygotowaniu zawodowym. Nadto, ww. ustawa nie określa, kto może poinformować okręgową izbę lekarską o podejrzeniu niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza. Może to zrobić np. dyrektor zakładu opieki zdrowotnej czy ordynator w stosunku do pracownika albo osoba, która czuje się pokrzywdzona działaniami lekarza. Okręgowa rada lekarska może uzyskać taką informację również sama, np. z doniesienia w mediach czy z internetu (Zielińska E. (red.), Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, LEX 2014, Komentarz do art. 11). W przypadku otrzymania informacji o wystąpieniu faktów prowadzących do podejrzenia niedostatecznego przygotowania lekarza, właściwy organ podejmuje działania mające na celu wyjaśnienie tej kwestii. Dopiero więc po ustaleniu, że takie zdarzenia miały miejsce, okręgowa rada lekarska może powołać komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym danego lekarza. W sprawie Okręgowa Rada Lekarska uzyskała informacje od podmiotu prowadzącego staż dentystyczny skarżącej wskazujące na jej niewystarczające przygotowanie zawodowe. Z uwagi na uznanie ich za wiarygodne, organ ten podjął uchwałę o powołaniu komisji ds. orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza dentysty w odniesieniu do skarżącej, a Prezydium NRL tę uchwałę utrzymało w mocy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko obu organów należało uznać za słuszne. Przesłanka z art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, tj. podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza (skarżącej) jest to jedyna przesłanka konieczna do wydania uchwały o powołaniu komisji ds. orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza. Zdaniem Sądu, złożone do akt sprawy dokumenty nie budziły wątpliwości co do swojej wiarygodności, a wobec braku dołączenia przez skarżącą do odwołania dokumentów, które ewentualnie wiarygodność tę mogłyby podważyć, Sąd ocenił ustalenia organów jako prawidłowe. Niezasadne, w ocenie Sądu pierwszej instancji, były więc zarzuty skarżącej w tym te dotyczące naruszenia art. 10 § 1 i 64 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego – skarżąca została poinformowana o rozpatrywaniu wniosku w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz zostały jej doręczone obie uchwały. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją uchwały. Na marginesie Sąd dodał, że wydana na podstawie art. 11 ust. 1 ww. ustawy uchwała nie prowadzi do powstania negatywnych skutków dla skarżącej, np. w postaci zawieszenia prawa do wykonywania zawodu. Uchwała ta jest jedynie podstawą do powołania komisji, która zajmie się merytoryczną oceną przygotowania zawodowego skarżącej. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej K. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego - tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jedyną przesłankę dla powołania komisji mającej wydać opinię o przygotowaniu zawodowym lekarza stanowi "podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza", bez oceny dla uzasadnienia takiego podejrzenia, a także stwierdzeniu, iż organ nie był związany wymogiem konsultacji czy zawiadomienia zainteresowanego lekarza o zamiarze powołania komisji w celu wydania opinii o jego przygotowaniu zawodowym, podczas gdy skarżony przepis wymaga aby podejrzenie było uzasadnione a dodatkowo na organie ciąży obowiązek powiadomienia strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego pozostające w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, przez błędną ocenę uchybień przypisywanych w skardze organowi administracji, co polegało na uznaniu, iż wystarczające było podjęcie przez organ czynności polegających na poinformowaniu Skarżącej o rozpatrywaniu wniosku i doręczenie jej obu uchwał, podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosków, iż podjęte czynności były niewystarczające, 3) naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do większości argumentów skarżącej, podczas gdy ich rozważenie (ukazanie procesu myślowego sądu) miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 9 i art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wszystkie pozostające w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż z uwagi na ich naruszenie należało orzec o uchyleniu decyzji administracyjnej w całości. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Zarzut naruszenia prawa materialnego wywodzono z błędnej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy: "Jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niedostatecznego przygotowania zawodowego lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, która wydaje opinię o przygotowaniu zawodowym tego lekarza". W skardze kasacyjnej zarzucając wadliwą wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie uwzględniono, że na wykładnię zapisanego w przepisie prawa materialnego hipotetycznego stanu faktycznego przyjętą przy rozpoznaniu sprawy przez sąd, składa się treść pełnego uzasadnienia. Nie można wadliwej wykładni wyprowadzić z wyrwanego z kontekstu całego uzasadnienia, jego fragmentu. W uzasadnieniu Sąd wywiódł podstawy do podjęcia uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego skarżącej. Dla oceny przyjętej przez Sąd znaczenie mają ustalenia przytoczone w zaskarżonej uchwale i uchwale ją poprzedzającej podjętej przez Okręgową Radę Lekarską w W. Uchwała Okręgowej Rady Lekarskiej w W. o powołaniu komisji w związku z wnioskiem Komisji stażu podyplomowego z dnia 6 września 2017 r., w którym wskazano na uzyskane informacje o istnieniu uzasadnionego podejrzenia niedostatecznego przygotowania zawodowego skarżącej. Zarzut wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego nie jest zasadny. 4. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy wywodzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 64 § 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje środek prawny uchylenia wobec zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten wymaga rozważenia w związku z regulacją przyjętą w art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który stanowi: "Do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych". Uchwały okręgowych rad lekarskich i uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej nie są decyzjami administracyjnymi, które wydawane są w trybie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowi o stosowaniu przepisów kodeksu odnoszących się do decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wywiedziono podstawy prawnej do przyjęcia, że jest to sprawa, która jest rozpoznawana w trybie postępowania administracyjnego. Nie ma zatem podstaw do stosowania art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie komisji w sprawie orzekania o właściwym przygotowaniu zawodowym lekarza nie jest sprawą, w której wszczyna się postępowanie na podstawie art. 61 § 1 kodeksu, a konsekwentnie nie ma zastosowania art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucone naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wymaga również uwzględnienia, że podjęcie uchwały nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Prowadzenie ustaleń stanu faktycznego co do przygotowania zawodowego lekarza nie następuje przy podjęciu uchwały o powołaniu komisji. Nie jest zatem zasadny zarzut ich naruszenia. Kwestionując ustalenia stanu faktycznego w skardze kasacyjnej, nie podważono jednak wystąpienia przesłanki wyznaczonej w art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, które zostały przedstawione jako uzasadniające podjęcie uchwały o powołaniu komisji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową ocenę ustalenia stanu faktycznego, tym samym nie miał podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej uchwały. 5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe, zgodne z przepisami prawa. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1