II SA/Go 924/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...]. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. S Sp. z o.o., będąca następcą prawnym H Sp. z o.o., wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Zaskarżona decyzja wydana została na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] przyznał, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł (kwota sankcji łącznie) podmiotowi H Spółka z o.o. płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 12 132,75 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 16 maja 2011 r. do Agencji wpłynął wniosek o przyznanie: płatności bezpośredniej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności rolnośrodowiskowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Po uwzględnieniu zmian wniosku, wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności ONW - Nizinna strefa I na powierzchni 94,95 ha. Dalej organ wskazał, że działka rolna AA – o powierzchni 2,20 ha na działce nr [...], została uwzględniona jedynie powierzchnia 0,15 ha, natomiast pozostała część tj. 2,05 ha została wykluczona z płatności oraz uwzględniona do naliczenia sankcji. Wskazano, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW strefa Nizinna I wynosiła 94,95 ha natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi 92,90 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.). Organ podkreślił, że początkowa kwota płatności ONW została naliczona od powierzchni stwierdzonej i wynosiła 12 692,93 zł, jednak została ona zmniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica powierzchni wyniosła 2,2067 %. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3 % ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W związku z powyższym należna kwota płatności ONW została pomniejszona o 560,18 zł. Spółka H złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznających płatności zgodnie z wnioskiem strony. W odwołaniu błędnie wskazano nr decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się spółka wskazała, że organ nie może wymagać od strony dowodu zmian dokonanych przez odpowiednie organy państwa w zakresie granic poszczególnych obrębów geodezyjnych i związanych z tymi zmianami numeracji poszczególnych działek ewidencyjnych. Nie ma uzasadnienia dla wymogu aby strona w postępowaniu o płatności musiała udowadniać zmiany w państwowym systemie ewidencji. ARiMR ma z mocy prawa dostęp do danych systemu i absolutną możliwość weryfikacji zmian we własnym zakresie. Odwołująca się spółka wskazała nadto, że organ pierwszej instancji nie podał w decyzji przyczyn wykluczenia z płatności części działki AA i uwzględnienia jedynie powierzchni 0,15 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała, iż decyzja jest błędna. Wskazał, że strona dołączyła do odwołania dowody przemawiające za tym, iż po zmianach w ewidencji gruntów i budynków na działce [...] odpowiada działka [...]. Zalecił aby organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę przeanalizował złożone przez stronę dokumenty i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Stwierdził, że na przeszkodzie wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej co do istoty stoi zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 16 Kpa, gwarantująca stronie prawo do rozpatrzenia sprawy w całości dwukrotnie przez różne organy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od powyższych uchybień doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w przypadku rolnik zgłasza działki we wniosku o przyznanie płatności na 2010 r. i w związku z tym nie dysponuje załącznikiem graficznym dla tej działki, co miało miejsce w niniejszej sprawie, co do działki [...], nadto nie otrzymał informacji o powierzchni kwalifikowanej dla tej działki ewidencyjnej dołączonej do wniosku, Kierownik biura powiatowego, w toku postępowania w sprawie przyznania płatności (w związku z art. 77 § 4 zdanie drugie Kpa) jest zobowiązany poinformować rolnika o maksymalnym obszarze kwalifikowanym, w oparciu, o którą to danę referencyjną ustalana jest powierzchnia kwalifikowana do płatności na danej działce ewidencyjnej. W takim przypadku należy wysłać do rolnika pismo informujące o maksymalnym kwalifikowanym obszarze wyznaczonym na działce ewidencyjnej. Po otrzymaniu tej informacji rolnik może złożyć na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmianę do wniosku (nie może zwiększać powierzchni działek rolnych) – do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Zaniechanie powyższego uniemożliwiło rolnikowi ustosunkowanie się do ustalonej powierzchni i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona nie została poinformowana o powierzchni PEG dla działki 9146/1. W tym stanie rzeczy organ mógłby zastosować pomniejszenie płatności jedynie wobec braku reakcji strony. Organ odwoławczy zalecił aby organ pierwszej instancji poinformował stronę o wyznaczonych powierzchniach kwalifikujących do płatności i ustosunkował się do tych ustaleń. Dopiero na podstawie tych ustaleń organ może wydać decyzję w sprawie. Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, ze decyzja uchylająca na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadniona jest treścią art. 136 i art. 139 Kpa. Organ odwoławczy wykazując wady postępowania organu pierwszej instancji uznał, że nie zaistniała sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 Kpa. Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] wydaną miedzy innymi na podstawie art. 104 Kpa Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaną dla S sp. z o.o. będącej następcą prawnym H sp. z o.o. odmówił przyznania płatności ONW na rok 2011. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji w wyniku rozpoznania, którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną miedzy innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącą spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kpa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zobowiązanie organu do wydania w określonym 30 dniowym terminie decyzji i wskazanie sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] listopada 2015 r. skarżąca, wskazując na zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kpa, stwierdziła, że decyzja odwoławcza wydana została przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Brak skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. pełnomocnik spółki podniósł m. in., że w dniu [...] lutego 2012 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania na obszarach wiejskich i innych obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji jedynie w części – w zakresie zmniejszenia kwoty żądanych płatności. Jednak organ drugiej instancji decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie na podstawie art. 135 ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie również tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środku w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarg, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że w celu końcowego jej załatwienia niezbędne było, oprócz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...], uchylenie również decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Przypomnieć należy, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] przyznał, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł (kwota sankcji łącznie) podmiotowi H Spółka z o.o. płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 12 132,75 zł. Spółka H, której następcą prawnym jest skarżąca spółka, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznających płatności zgodnie z wnioskiem strony. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r. Podnieść należy, iż postępowanie odwoławcze, zakończone wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie, określając czy odnosi się ono do części rozstrzygnięcia, czy też do całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja stosownie do art. 15 i 16 K.p.a. staje się ostateczna zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawężone zostaje tym samym do oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia w części, której dotyczyło odwołanie strony postępowania. Wskazać również należy, że o dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jedynie częściowo decyzję organu pierwszej instancji stanowi wprost art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że przepis ten stanowi o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesiono tylko od tej części decyzji, która zmniejszała kwotę płatności, czyli od kwoty sankcji (zmniejszenia przyznanej płatności) o kwotę 560,18 zł. Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 Kpa nie może kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 kpa. Tym samym stwierdzić należy, że organ drugiej instancji przekroczył granice odwołania, ponieważ skarżąca zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji winien w sposób merytoryczny odnieść się do zarzutów odwołania, a następnie wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 kpa. Stosując art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania. Zatem organ odwoławczy uchylając decyzję Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2012 w całości wykroczyło poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa procesowego Sąd uznał za zbędne ustosunkowywanie się do podniesionych przez skarżącą w skardze oraz piśmie procesowym zarzutów, ponad te, które wynikają bezpośrednio z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rolą organu odwoławczego, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania z dnia [...] marca 2012 r. od decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2012 r. , a następnie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 kpa z uwzględnieniem wskazań Sądu wynikających z niniejszego uzasadnienia. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.