VIII SA/Wa 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usługi wodne uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej także jako: "organ"), działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180; dalej: "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych . U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w [...] "), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3a Prawo wodne, ustaliło dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], w formie informacji rocznej (znak [...]), za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód - do wód. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w [...] w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach płatnych do tj. 30 kwietnia 2018 r., 31 lipca 2018 r., 31 października 2018 r., 31 stycznia 2019 r. w wysokości po [...] zł. W dniu [...] marca 2018 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (dalej także jako: "GDDKiA", "skarżąca") złożyła reklamację w związku z brakiem wskazania w informacji rocznej konkretnego pozwolenia wodnoprawnego oraz przyjętego do wyliczenia opłaty stałej okresu rocznego (365 dni). Podniosła, że do wyliczenia opłaty stałej winna być wzięta liczba dni opadowych, w których następują opady, nie zaś okres roczny (365 dni). Nadto wskazała, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została jeszcze zakończona. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. PGWWP Zarząd Zlewni w [...] szczegółowo podał podstawy faktyczne i prawne naliczonej opłaty stałej wskazując jednocześnie podstawę przyjętych wyliczeń - decyzje pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. (ważną do [...] lipca 2019 r.) nr [...] – dotyczące wylotu wód opadowych i roztopowych z nawierzchni obwodnicy [...] w m. [...] ( do rzeki [...] wylot nr 1 Qmax= 0,0621 m3/s). Pismem z [...] kwietnia 2018 r. GDDKiA podtrzymała reklamację i wniosła o wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Organ nie uznał ww. reklamacji. Uzasadniając swoje stanowisko, zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że zgodnie z ustawą Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzenie do wód (art. 268 ust. 1 pkt 3a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych. Opłata za usługi wodne (art. 270 ust. 11) za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód (art. 271 ust. 1 pkt 3) ustalają Wody Polskie i przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej. Następnie organ wskazał, że opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową wzoru służącego jej wyliczeniu o którym mowa w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych została ustalona zgodnie z ww. przepisem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (wynoszącej 2,5 zł - zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz.U. poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie RM z 22 grudnia 2017 r."), czasu wyrażonego w dniach (rok - 365 dni) i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lipca 2009 r., znak: [...] maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3/s (tj.Qmax =0,0621 m3/s). A zatem do ustalenia wysokości ww. opłaty została przyjęta wielkość związana z ilością odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych określona w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s stanowi maksymalną wartość. Organ podniósł także, że powyższe znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej albowiem opłata ta powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości odprowadzanych wód w jednostce czasu. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód. Ta ostatnia okoliczność jest istotna dla opłaty zmiennej, gdzie zarówno obowiązek jej ponoszenia, jak i jej wysokość jest ściśle powiązana z tym, czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. Organ zaznaczył, że zapisy ww. pozwolenia wodnoprawnego nie wskazują częstotliwości - ilości dni opadowych, co podnosi GDDKiA w złożonej reklamacji. W takim przypadku do ustalenia opłaty stałej w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach przyjmuje się liczbę dni w roku (w 2018 r. - 365 dni). Przekazana informacja zawiera wszystkie dane wymienione w art. 271 ustawy Prawo wodne na podstawie których podmiot może zidentyfikować swoje pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem organu podmiot ten winien znać i posiadać w swoich zasobach wszystkie ostateczne decyzje. To na ww. podmiocie bowiem spoczywa obowiązek weryfikacji otrzymanej informacji o opłacie rocznej pod katem zgodności danych zawartych w pozwoleniu. Jednocześnie zauważył, że podstawą reklamacji nie może być brak wskazania numeru czy daty decyzji, gdyż dane te nie są wymienione w art. 271 ustawy Prawo wodne. Podniósł, że GDDKiA korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2009 r., znak: [...] na odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych w ilości Qmax= 0,0621 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Konkludując organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., w wysokości [...] zł. Pismem z [...] maja 2018 r. GDDKiA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie organu z [...] kwietnia 2018 r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne - poprzez nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za usługi wodne na podmiot niezobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne; 2) art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że usługi wodne obejmują odprowadzenie do wód lub urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast i obciążenie skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłaty w przypadku brak wybudowanego systemu kanalizacji deszczowej, która byłaby objęta opłatami wynikającymi z ww. ustawy; 3) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód i obciążenie skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłaty w przypadku braku systemu kanalizacji deszczowej, która byłaby objęta opłatami wynikającymi z Prawa wodnego; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez polegające na pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie w kontekście istotnego błędu w ustaleniach dotyczącego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty, chociaż z materiału dowodowego znajdującego się aktach sprawy wynika dokładnie kto jest pomiotem zobowiązanym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniosła m.in., że w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. organ odniósł się do pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i odprowadzanie wód z obwodnicy [...], która nie powstała. Pozwolenie wodnoprawne z 2009 r. wydane zostało na potrzeby "Budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...][...], odcinek od km 0+000 do km 7+200". Przedmiotowa inwestycja nie doszła do skutku z powodu braku środków finansowych. Skarżąca wskazała, że obecnie trwa procedura na wyłonienie wykonawcy realizacji powyższej inwestycji. Przedmiotem zamówienia jest zaprojektowanie i budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 0+381,32 do km 7+200. W zakres zamówienia wchodzi wykonanie wszystkich niezbędnych prac do prawidłowego funkcjonowania drogi krajowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zarządzeniami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym zaprojektowanie i wybudowania systemu kanalizacyjnego, obwodnicy [...]. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał z jakich przepisów prawa wynika gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i roztopowych oraz na podstawie jakich przepisów prawa przyjmuje się opłatę za usługi wodne 365 dni w roku. Konkludując skarżąca podniosła, że decyzja wydana przez organ I instancji została skierowana do podmiotu, który nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne. Wody opadowe i roztopowe nie są odprowadzane, ponieważ obwodnica [...] jeszcze nie powstała, a system kanalizacji deszczowej nie został wybudowany. Istotnym jest zatem fakt, że urządzenia służące do odprowadzania wód, określone w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lipca 2009 r., znak [...] nie powstały. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne opłaty za usługi wodne ponosi się za odprowadzanie wód opadowych i opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy zamknięte. W związku z powyższym można uznać, że usługi wodne w myśl art. 35 ust. 1 ww. ustawy nie zostały zapewnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2288) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z [...] kwietnia 2018 r. określająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] opłatę stałą w kwocie [...] zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. Istota sporu sprowadza się do kwestii zasadności naliczenia opłaty stałej w sytuacji, gdy urządzenie mające służyć odprowadzaniu wód, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie zostało wykonane, a co za tym idzie nie zachodzi wprowadzanie do wód - wód opadowych ani roztopowych. Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne i § 6 rozporządzenia RM z 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wodnoprawnym z 3 lipca 2009 r. wynoszący po przeliczeniu 0,0621 m³/s. Przepisy ustawy Prawo wodne nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów ww. ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo wodne wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Realizując powyższe wytyczne w przepisach ww. ustawy wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Stosownie do art. 270 ust. 11 tej ustawy opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 297/2018, LEX nr 2528477, z 25 lipca 2018 r. sygn. akt SA/Gd 295/2018, LEX nr 2527917, z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 325/2018, LEX nr 2525248). Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ww. ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że GDDKiA uzyskała pozwolenie wodnoprawne w 2009 r., o którym mowa w zaskarżonej decyzji, na potrzeby "Budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...][...], odcinek od km 0+000 do km 7+200". Skarżąca podniosła, że przedmiotowa inwestycja nie doszła do skutku z powodu braku środków finansowych. Wody opadowe i roztopowe nie są odprowadzane, ponieważ obwodnica [...] jeszcze nie powstała, a system kanalizacji deszczowej nie został wybudowany. A zatem urządzenia służące do odprowadzania wód, określone w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lipca 2009 r., znak [...] nie powstały. W świetle powyższego należy uznać, że nie jest trafne stanowisko organu, iż opłata stała związana jest wyłącznie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, a jedynie opłata zmienna zależna jest od okoliczności faktycznych, tj. czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. W sytuacji gdy system kanalizacji deszczowej za pomocą którego wody roztopowe i opadowe mają być wprowadzone do wód nie istnieje, brak jest podstaw do pobierania opłaty stałej, bowiem nie istnieje urządzenie wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Sąd zauważa, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, choćby bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo tego bowiem, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W świetle wskazanych wyżej poglądów prawnych, podzielanych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, organ procedując w niniejszej sprawie nie był uprawniony do ustalenia skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłaty stałej w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne przedwcześnie stosując jego dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu. W związku z powyższym, organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.