III OSK 1287/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 980/18 w sprawie ze skargi M. G. i J. G. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2018 r. nr XLV/752/18 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 980/18, oddalił skargę M. G. i J. G. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2018 r., nr XLV/752/18, w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji M. i J. G. wnieśli skargę na uchwałę z dnia 28 maja 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 1 czerwca 2018 r., poz. 2957) – w części, tj. w zakresie § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) - dalej: "u.o.p.", w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co stanowi nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody ingerencję w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości w granicach terenu objętego uchwałą zmieniającą oraz art. 23 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 24 sierpnia 2015 r. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął uchwałę nr X/242/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2015, poz. 2563) – dalej: "uchwała z 2015 r.". Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 maja 2018 r. dokonano zmiany brzmienia m.in. § 5 ust. 7 uchwały z 2015 r. w ten sposób, że wprowadzono zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;". Skarżący wskazali, że są właścicielami działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w miejscowości G., gmina T., dla której Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. W styczniu 2017 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego na terenie w/w nieruchomości. W dniu 8 maja 2017 r. Urząd Gminy T. wydał decyzje odmowną - wskazując na niezgodność z przepisami odrębnymi - § 5 ust. 7 uchwały z 2015 r. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała nie wyznaczyła obszaru chronionego krajobrazu, nie zmieniała jego granic, nie wprowadziła też nowych zakazów, ani też ich nie obostrzyła w stosunku do zakazów wprowadzonych uchwałą zmienianą. Zaskarżona uchwała powtórzyła jedynie zakazy już wprowadzone w uchwale z 2015 r. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu z poprzednim jego brzmieniem nie można dostrzec jakichkolwiek różnic w zakresie sposobu określenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Istotnych zmian w tym zakresie dokonano w uchwale z dnia 24 sierpnia 2015 r. – jednak ta uchwała nie została objęta skargą. Dlatego też argumentacja i zarzuty skargi odnoszące się do: "wprowadzenia zakazów lokalizowania nowych obiektów", w ocenie Sądu meriti, nie mogły być skutecznie podniesione w postępowaniu dotyczącym uchwały podjętej w dniu 28 maja 2018 r. i pozostawały poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że istotna w sprawie jest okoliczność, że skarżącym odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu nieruchomości oznaczonej nr [...] z uwagi na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora – wprowadzony uchwałą Sejmiku z dnia 24 sierpnia 2015 r. Uwzględnienie skargi wymagałoby tym samym wykazania, że dostosowanie w zaskarżonej uchwale sposobu formułowania istniejących już zakazów (bez ich faktycznej modyfikacji) do brzmienia u.o.p. pogorszyło sytuację prawną skarżących. Tymczasem skarżący nie uprawdopodobnili tej okoliczności. Wejście w życie zaskarżonej uchwały nie mogło wpłynąć na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zakaz lokalizacji obiektów budowlanych został wprowadzony innym aktem niż zaskarżona uchwała. Nieskuteczność zarzutów skargi odnoszących się do uchwały z dnia 24 sierpnia 2015 r. nie zwalniała jednak Sądu od obowiązku dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku może być jedynie istotne naruszenie prawa. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała wydana została przez organ uprawniony. Jak również nie narusza przepisu art. 24 ust. 1 u.o.p., (nie wprowadziła zakazów lokalizowania obiektów budowlanych). Nie zostały też naruszone przepisy regulujące postępowanie organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt uchwały Sejmiku został pozytywnie uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Co w sprawie nie jest kwestionowane – organ województwa wystąpił o tego rodzaju opinię do Rad Gminy: B., T. i P. K. Zasięgniecie opinii mieściło się w dopuszczalnej formie współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego różnego szczebla w procedurze uchwałodawczej. Wbrew stanowisku skargi, zdaniem Sądu meriti, nie doszło również do naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje u.o.p, upoważniające do tworzenia obszarów chronionego krajobrazu - w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego podnoszone przez skarżących ograniczenia prawa własności w zakresie przez nich wskazanym nie wynikają z wydania zaskarżonej uchwały. Zmiana brzmienia zakazów bez ich modyfikacji mającej wpływ na zakres realizowania prawa własności mieści się w granicach dopuszczanych prawem i nie stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym, a z pewnością nie narusza zasady proporcjonalności. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie wpłynęło na zakres ingerencji w dotychczasowy sposób zagospodarowania działki skarżących. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G. i J. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na uchwałę nr XLV/752/18 Sejmiku województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28 maja 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie, ze względu na błędne określenie przez Sąd Wojewódzki zakresu skargi, polegające na przyjęciu, że zaskarżenie skierowane jest przeciwko zmianom wprowadzonym uchwałą w stosunku do wcześniej obowiązującej regulacji, podczas, gdy skarga skierowana była przeciwko przepisom dotyczącym Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie o treści określonej ostatnio uchwałą (zmieniającą), co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem do ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z jednoczesnym brakiem wyłączeń od zakazu, co stanowi nieuzasadnioną i nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości w granicach zaskarżonego obszaru; 2) art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego na rzecz Skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł w ich imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r. pełnomocnik organu administracji zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 30 marca 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżących kasacyjnie nie udzielił odpowiedzi na ww. zarządzenie. Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe określenie przez Sąd Wojewódzki zakresu skargi. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a niezwiązany jest wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd przyjął, że skarga skierowana jest przeciwko zmianom wprowadzonym uchwałą nr X/242/15 Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie, w zakresie obejmującym § 5 tej uchwały. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uchwała nr XLV/752/18 z dnia 28 maja 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie, nie wprowadziła dalszych ograniczeń korzystania z nieruchomości w stosunku do uchwały z 2015 r. Sąd zbadał treść i tryb uchwalenia uchwały z 2015 r. i nie znalazł w niej przesłanek do przyjęcia, że istotnie narusza ona prawo. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego: "Zaskarżona uchwała powtórzyła jedynie zakazy już wprowadzone w 2015 r. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu z poprzednim jego brzmieniem nie można dostrzec jakichkolwiek różnic w zakresie sposobu określenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Istotnych zmian w tym zakresie dokonano w uchwale z 24 sierpnia 2015 r. – jednak ta uchwała nie została objęta skargą. Dlatego też argumentacja i zarzuty skargi odnoszące się do "wprowadzenia zakazów lokalizowania nowych obiektów" nie mogły być skutecznie podniesione w postępowaniu dotyczącym uchwały podjętej 28 maja 2018 r. i pozostawały poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie.". Odnosząc się do kwestii niewprowadzenia uchwała zmieniającą z 2018 r. dalszych ograniczeń w stosunku do uchwały z 2015 r., podkreślić należy, że skarga dotyczyła uchwały zmieniającej z 2018 r. w części, tj. § 1 pkt 3 uchwały, który ma następujące brzmienie: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;". Skarżący stoją na stanowisku, że regulacja zakazująca lokalizacji obiektów budowlanych w pasie gruntu o szerokości 100 m od linii brzegu istotnie narusza ich prawo własności. Natomiast uchwała z 2015 r. nie mogła być zaskarżona w zakresie postanowień § 5 ust. 7, ponieważ ta jednostka redakcyjna została zmieniona uchwałą z 2018 r. Przedmiotem skargi jest fakt istnienia trwającego w czasie ograniczenia prawa własności, w aktualnym brzmieniu i w oparciu o aktualnie obowiązujący akt prawny. Przy tym nie ma związku z zakresem zaskarżenia fakt, że skarżącym odmówiono, na podstawie decyzji z dnia 8 maja 2017 r., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr [...] z uwagi na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora wprowadzony uchwałą z 24 sierpnia 2015 r. Skarga bowiem odnosiła się do istnienia zakazu zabudowy, w treści aktualnej, tj. określonej ostatnim aktem prawnym wprowadzającym ograniczenie. O wadliwym określeniu przez Sąd zakresu zaskarżenia świadczy też stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z zaskarżonego rozporządzenia są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności." (s. 11 uzasadnienia). Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że podjęcie uchwały zmieniającej z dnia 28 maja 2018 r. miało na celu dostosowanie katalogu zakazów zastosowanych na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu do aktualnego (w dacie podejmowania uchwały), brzmienia przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział, jako jeden z zakazów określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 5 pkt 7 uchwały wprowadzono taki zakaz, co oznacza, że co do zasady zakaz ten mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja, która ma za zadanie skutecznie chronić funkcjonujące na danym terenie ekosystemy, aby zachować ich walory przyrodnicze i krajobrazowe. W tym kontekście podkreślić należy, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w tym przepisie wskazanych m. in. ochrony środowiska. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 u.o.p. ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, to może też wskazać sytuacje, w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania. Wprowadzony uchwałą nr XLV/752/18 Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 28 maja 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez u.o.p., zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje przepis art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego,. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że zasadniczo ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska, nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. II OSK 1003/09, LEX nr 597092). Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, chociaż należy pamiętać o tym, że przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody ograniczają w istotny sposób wolność korzystania z własności nieruchomości. Pomimo zatem okoliczności, że nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska i przyrody jest normą konstytucyjną, nie może być interpretowany w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2507/16, LEX nr 2466998). Mając powyższe na względzie konieczna jest zatem ponowna kontrola Sądu pierwszej instancji, uwzględniająca w tym przedmiocie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Przedwczesne jest zatem rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia norm prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki oceni, czy wprowadzony w § 1 pkt 3 uchwały z dnia 28 maja 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro Głuszyńskie narusza aktualny i realny interes prawny skarżących. Ponadto skupi się na ocenie, czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych narusza potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec wymogu ochrony walorów przyrodniczych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Na podstawie przepisu 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.